2022年1月12日，由中国信息协会、中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院、中国电信广东分公司联合主办，中山大学数字治理研究中心、清华大学数据治理研究中心、政务热线发展联盟协办、才博智慧治理研究院承办的“2021（第二届）全国政务热线发展年会”在广州隆重举行，来自全国各省市100余家政务热线代表、专家学者和媒体代表300余人现场与会，国务院办公厅、中央党校（国家行政学院）、国家信息中心、中国信息协会等有关部门领导和全国省市热线部门线上参会，线上累计参与人数达5万人次。

本文是根据清华大学社会科学院副院长在2021年全国政务热线发展年会上的分享内容整理，其分享的主题是《市民诉求驱动的城市治理革命》，特别关注12345政务热线在超大城市治理现代化中的重要价值。

引言：数字时代的市民诉求与政府回应

数字时代以来，人类社会经历了快速、大尺度、深层次的数字化转型。从科技维度上，人类社会进入科技快速革新的加速主义时代；从治理维度上，人类进入到数字治理全新阶段，体现出数据驱动和算法驱动这两大重要特征。因此，在数字时代，如何更好地链接市民诉求和城市，发挥市民诉求在城市治理过程中的驱动作用成为城市治理的基本问题。在现代国家，政府对人民诉求的持续性回应是任何现代政治系统的基本功能。在我国，习总书记提出了全过程人民民主理论，指出“全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”。全过程人民民主强调的是人民群众如何在国家治理各链条、各环节、各领域进行广泛参与，贡献自己的智慧。其中，12345是市民表达诉求的重要渠道之一。12345汇聚了大量的市民诉求数据，对其进行数据挖掘和数据分析有助于我们理解市民的诉求类型和城市的运行规律，对增强政府回应性、提升城市治理能力具有至关重要的作用。

进入数字时代，数字与智能技术快速迭代且广泛应用，数字技术在推进治理现代化的过程中有两条重要的机制：一方面是数字技术赋能政府，另一方面是赋权社会，共同驱动着政府数字化转型。

① 数字技术“赋权”社会，促进数字参与与政民互动

② 数字技术“赋能”政府，推动数字感知、数据决策与敏捷回应

数字技术“赋能”社会

数字技术“赋能”社会，伴随着新兴数字技术的普及，数字技术催生全新的参与途径和参与方式。数字技术赋权人民群众，搭建出一种依托互联网、依托数字化的“网上群众路线”，来驱动公民“有序参与”和良性“政民互动”，例如人民网的“领导留言板”以及各级网络问政平台。

数字技术通过四个方面赋权社会：

第一个方面：是增强开放性，推动公共信息的扩散，从而给社会大众供给更丰富的“治理知识”，人民群众就有能力参与公共事务；

第二个方面：是提供更为便捷、更低成本、更低门槛的诉求表达和参与渠道；

第三个方面：是推动更可及、更直接、更高质量的政民互动，例如北京市"接诉即办"改革中政府通过多种途径与市民进行频繁、高质量互动，远远超出过去简单的热线电话。如今围绕热线电话的“诉求办理”改革，实际上是政府在“最后一公里”问题上与市民进行直接互动，通过整合社会和行政资源解决诸多城市治理的难题。

第四个方面：是数字时代的可见性给公众带来的社会学习效应，公众通过互联网途径去学习新的参与方式。

数字技术“赋能”政府

数字技术“赋能”政府，从数据感知、数据决策、敏捷回应等方面提升政府的治理能力。首先，政府从社会中采集大量民情民意数据，为政府理解社会提供了最好的“信息源”。政府要做好治理、做好决策，其中非常重要的任务是要理解社会。但如何真正的理解社会是一个难题，需要充分数据的支撑。人民群众自主自愿提供的诉求数据作为非常重要的信息源，很大程度上帮助政府更好地理解社会。其次，市民参与为政府提供了有效反馈，是助推政府识别治理失灵或者社会风险的“指示器”。再次，市民参与产生了大量数据痕迹，在经过深度挖掘后，这些数据能成为政府作出科学决策的“信息枢纽”。最后，在对办理市民诉求的政府行为数据进行分析后，政府能够形成精准考核来激励职能部门和下级政府。这些数据成为政府各级部门精准考核激励的“诊断力”。

市民诉求驱动的城市治理实践

在我国，市民诉求驱动城市治理的创新实践，使得我国城市治理呈现出丰富多样的发展成果，并呈现出与国际社会主流的智慧城市模式有所不同的新形态。比如，我国在超大城市治理中，智慧城市建设不仅限于西方国家以科技企业为主导建设智慧城市，我将这种模式称之为“物感城市”。基于对人本主义的高度关切，我国的智慧城市建设理念进行了迭代升级，逐渐形成了颇觉特色的“人感城市”模式。从实践运行情况而言，我国新型智慧城市是在充分发挥党建引领、人民中心、科技赋能、数据驱动等机制的基础上迭代升级，具有四个显著特征：1.在信息通讯基础设施的建设上特别强调普及、普惠和普适，以有效破解数字鸿沟。2.城市治理强调“以人民为中心”，“人民城市为人民，人民城市人民建”强调人民在城市治理中的主体性角色。3.强调社会治理的共建、共治、共享。城市治理不仅是政府的事，同时也是关乎社会、科技企业和人民群众。4.充分将技术赋权与数据赋能相结合。一方面让社会更有活力，让社会更积极参与；另一方面，让政府更有能力去分析、研判数据，提升决策研判的能力。

在此基础上，我国城市治理在省市层级形成一系列示范案例。我国的许多特色案例进一步表明我国在数字政府建设方面处于世界前列。例如，在省级层面，浙江省的“整体智治”，北京的"接诉即办"以及上海的“一网通管”；在城市层面，杭州市的“城市大脑”，苏州市的“苏周到”，福州鼓楼区的“一线处置”，这些都是极具代表性的特色案例。

北京实践：从“吹哨报到”到“接诉即办”

接下来一部分，主要以案例分析的方式展示北京市"接诉即办"改革中，市民诉求数据在城市治理中发挥的重要作用。北京市从“十九大”以来，结合党建引领，充分利用科技赋能优势来提升超大城市的治理能力。

2017年，北京市开始在平谷区试点“街乡吹哨，部门报到”的改革，其实质是让距离群众更近的街乡镇（即基层政府）作为吹哨者，敏锐地感知市民诉求；在吹哨之后，市区两级的委办局到街乡镇报到，共同联合执法或协同合作来解决市民面临的堵点和难点问题。

2018年，“吹哨集合”改革试点，通过实验法的研究方法开展改革试点工作，随机抽中其中一半的街乡镇作为试点单位，另一半作为实验控制组，来推进和实施科学的政策试点改革。

2019年，历经为期一年的改革试点后，北京市决定在全市推广“吹哨报到”改革。随着改革探索的不断深入与改革认识的不断深化，此时改革的吹哨员由原来的街乡镇政府转变为市民。因为，在先前的试点工作中发现，尽管街乡镇一级政府是最作为靠近人民群众的政府，但是其在吹哨与表达诉求上仍有困难，不能够精准地、充分地、高时效地理解市民诉求的演变与规律。为此，“接诉即办”应运而生，通过汇聚人民群众表达诉求的数据来高效准确地找到区域的堵点、难点或者风险问题，12345政务热线成为城市治理的抓手。

2020年疫情时期，“接诉即办”改革成功在应对疫情防控艰巨任务和挑战时取得了良好成效。与此同时，“接诉即办”全面升级，开始启动地方立法进程。2021年10月，北京市发布了《北京市接诉即办工作条例》，蔡奇书记把市民诉求驱动的城市改革称为市民诉求驱动的城市治理创新，也就是说"接诉即办"反映的是市民参与，数据治理是对市民诉求进行深度分析后呈现出的更为智能化、更为包容性的城市治理。

“自下而上”的改革发生学

北京市"接诉即办"改革是一场自下而上的改革。改革最初源自于平谷区的一个乡镇，这个乡镇需要解决十多年存在的盗采金矿痼疾。然而，由于行政执法权在国土等上级部门，并不在乡镇一级，承担着属地责任的街乡镇面临着看得见问题但没有执法权的困境，导致了这一治理难题长期得不到解决。

2017年，平谷区的金海湖镇采取了“吹哨报到”的方法，召集相关职能部门迅速到场勘察执法，快速解决问题。在对这次城市治理实践探索进行归纳总结后，逐步形成将执法主导权下放到乡镇，由发现问题的乡镇发出召集信号，相关部门迅速到场并且开展执法的城市治理工作法。

2018年1月，北京市委将党建引领“街乡吹哨、部门报到”上升为全市的一号改革课题，在全市选取了169个街乡镇进行试点推广，要求完善基层管理体制，把党建引领和社会治理充分结合起来，在赋权、下沉、增效上下功夫，以“吹哨”反映群众诉求，以“报到”引领各部门响应、解决群众问题。

2018年2月，北京市委办公厅、市政府办公厅印发了《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，并开展为期一年的改革探索试点。在试点期间，北京市各市辖区充分利用各自的治理资源和治理优势，在不同的区域形成了不同的治理模式，例如东城区“小巷管家”、西城区的“街巷长制”等，社区自治的体制机制得到激活（详情如下图图1所示）。

图1北京市各城区“党建引领、吹哨集合、部门改革”试点推广的治理模式

党建引领，吹哨集合，部门报到

2018年11月，中央深改委在第五次会议对北京市"接诉即办"改革予以肯定，并发布了《“街乡吹哨、部门报到”：北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，推动了基层治理的治理重心下移。

2019年2月，在北京市街道工作会中，市委书记蔡奇同志强调，践行以人民为中心的发展思想，以首善标准加强新时代首都街道工作。同月，《关于加强新时代街道工作的意见》印发，“接诉即办”改革全面铺开，并进行排序考核。

在全市推广“接诉即办”改革之际，北京市开始对12345数据进行深度数据挖掘与分析，衍生出日报、周报、月报、专报等系列研究报告，定期对街乡镇和委办局办理市民诉求的效果进行分析和评估；同时，上述系列报告还起到辅助政府决策的作用，“接诉即办”以专题形式通过历史数据的深度挖掘与分析，寻找社会运行规律，并且在数据支撑下辅助决策、制定解决方案。

政府通过“接诉即办”建立群众诉求快速响应机制，街乡镇对属于其职责范围内的市民热线、媒体报道等诉求及时受理和回应；对于跨地区、跨部门的事项，街乡镇负责统筹调度市、区职能部门联合办理。“接诉即办”真正实现了“接诉——倾听民声、体察民意”“即办——回应民需、疏解民忧”。

接诉即办：链接市民与城市

“接诉即办”改革之所以能够激活城市市民参与、链接市民与城市，取决于其市民诉求数据或者“接诉即办”数据的特征。作为城市治理的主要资源和不可或缺的智力资源，“接诉即办”数据具有四大特征：

①市民诉求数据体量巨大。

政府想要理解城市的复杂性、多样性，尤其是城市作为一个超级复杂巨系统，需要数据的支持。政府需要通过精准理解和分析市民诉求数据实现精准服务与科学决策。

②市民热线数据的数据质量相比其他政府管理的数据更可靠。

市民有事投诉，政府办事回应，回应痕迹记录作为考评依据，考评目的在于激励回应，推动督察回访。

③民情诉求多样。

12345政务热线作为政府的总客服，聚集市民各方面诉求，如市场监督、营商环境、社会风险、民生服务、医疗教育等。

④群众参与覆盖面广泛。

市民诉求数据既覆盖了经常打12345的积极市民，也覆盖偶尔拨打12345的广大市民；既覆盖低收入的阶层，也覆盖高收入的中产阶层。因此，政务热线既能帮助政府理解市民诉求的低线需求，也能够帮助政府理解市民诉求中高水准或者高标准的诉求，具有数据穿透、时空穿越和颗粒缩放的优势。

图3接诉即办：连接市民与城市的三大优势

图4依托“接诉即办”构建“以人民为中心”的城市治理体系

接诉即办：市民诉求驱动

“接诉即办”将市民热线驱动的城市治理跟党建引领结合，以“党建引领+数据赋能”的方式，推动以人民为中心的城市治理体系建设。依托"接诉即办"，市民诉求驱动城市治理从三个方面发生转型：

第一个方面是科层组织内部：围绕市民诉求，重塑回应流程。政府从以专业分工为基础的“串联式业务流程”转变为以市民诉求为中心的“并联式业务流程”。

第二个方面是政民互动关系：感知汇聚民意，事前主动回应。政府通过大量的数据分析来主动识别各区域、各城市和各街乡镇民生问题的“矛盾集中点”、“关键风险点”和“病因发生点”，推动社会治理端口前移，从“被动回应”向“主动回应”转变。

第三个方面是考核激励机制：量化回应过程，激发回应动力。政府收集和分析大量政府办理数据和老百姓反馈评估数据，量化政府回应过程，激发政府回应动力，推动政府“眼睛向上”的科层逻辑转变为“眼睛向下”的现代服务型政府。

接诉即办的全流程

“接诉即办”数据治理全流程，如下图5所示。

第一步：是“数据获取”，政府汇聚12345热线、政务微信公众号、政务官方微博、政务官方网站等市民诉求数据；

第二步：是“城市感知”，利用市民反映的数据来理解城市的复杂性、多样性以及市民诉求的规律，实现数据穿透、时空穿梭和颗粒缩放。

第三步：是“决策辅助”，对市民热线数据进行深度挖掘，分析投诉者画像、哨型，理解什么是堵点、难点、热点问题，并预测社会风险。

第四步：是“精准施策”，将政策研究和数据挖掘相结合，实现精准施策，对政府解决特定治理难题形成对策建议和专项方案，并评估专项方案的执行效果。

最后一步是“诊断评估”：基于市民反馈的数据，通过投诉率、解决率、满意率对属地政府或者委办局进行分离式精准评估。不同的区域在回应市民诉求上的能力和资源不一，分离式评估能更精准检测每个区域的特点、问题，提供精准政策建议，实现赋能。

图5“接诉即办”全流程

“民情通”

清华大学数据治理研究中心开发了“民情通”以实现对市民诉求的深度分析，实现从数据辅助决策到民生智慧化，提供“从数据驾驶舱-文档自动化-情感分析-敏捷开发-‘未诉先办’预测预警”的深度分析和研判服务（如图六所示）。

图6“民情通”对城市治理创新增值

基于“民情通”可以实现在城市感知上，政府可以通过政务热线的市民诉求数据来理解城市的发展阶段、理解市民诉求的基本模式。譬如，我们基于生存权和发展权两个维度，可以将市民诉求归结为基础民生、基本民生、发展民生、优质民生四类，以此来帮助政府对市民诉求进行优先排序。其中，基础民生是城市运行最底线保障，需要最优先解决；而优质民生更多需要靠市场机制去解决，不是政府主要责任。

基于市民诉求数据分析，我们可以精准理解城市的复杂性。通过市民诉求数据诊断图，政府可以理解城市的发展阶段，也可以对城市内部各区域做进一步诊断，帮助属地政府理解区域市民诉求的类型和演变阶段。与此同时，政府还采集回访数据来评估政府回应效果，通过高频数据来精准、高效地评估专项整治行动、专项联合执法等特定政策干预效果等。在过去，由于缺乏大量的、优质的数据颗粒度，政府很难实现高效精准的数据评估；而现在，政府在利用热线数据和办理记录数字化痕迹实现政策评估的同时，还能对城市问题进行诊断，发现城市治理面临的难点问题、堵点问题和突发热点问题，探究发生规律，预判社会风险。与此同时，政府还可以利用历史数据开发预测算法，对城市风险进行预测预警，赋能职能部门。

最后，对政务热线数字化转型进行总结，政务热线数字化转型经历从事务层、评估层、决策层再到智慧层的系统化进阶发展（如图7所示）。第一个层次是事务层，目前大多数地方政务热线仍处于事务层阶段，具体工作内容是接听人民群众的诉求后进行派单和处理。第二个层次是评估层，汇集基于市民诉求的数据和办理工单的数据进行反馈、排序和考核。第三个层次是决策层，利用12345市民诉求和诉求办理数字记录帮助政府进行正确的决策，通过数据分析，了解城市运行的规律，找到风险信号开展研判，最后做出精准决策，实现数据驱动决策。第四个层次是智慧层，城市治理模式演变发展到智慧层后，政府能够对城市中市民热线诉求的数据进行深度认知与创新利用，利用市民热线诉求驱动城市治理转型并推动城市治理模式的演变。

图7政务热线数字化转型进阶图

 新型智慧城市：人感城市+物感城市

数字时代，智慧城市建设具有两种模式，分别是物感城市和人感城市。

自2009年IBM提出“数字地球”至今，以往的智慧城市建设主要由科技公司来驱动，例如城市大脑、智慧城市、数字孪生等，学界称之为物感城市。物感城市的典型特点是依托物体来感知城市运行。其中，物感城市以物为中心，通过传感器、摄像头等技术感知城市的客观世界和物理空间，关心物的位置和物的移动，具有强技术依赖性。然而，传感器、摄像头等接收器无法对数据进行处理，需要依托智慧城市运营中心城市大脑开发大量的算法来处理收集到的诸多信号，运营成本相对较高。与此同时，物感城市通常采取中心化结构来建立数字卵生平台运行智慧城市或者城市大脑。

以“接诉即办”或者12345热线数据为代表的城市治理理念，反映的是以人感城市为内核的另一种智慧城市的建设路径，例如北京市的“接诉即办”、广东省的“粤省心”等。人感城市利用市民反馈的数据来感知城市主观空间和社会空间。原来的物感城市仅仅感知城市的物理空间，无法理解市民的主观世界，无法理解市民的偏好、诉求、价值，无法感知市民的获得感、安全感、幸福感。而人感城市落实以人民为中心的理念，强调市民参与，感知市民的主观世界、社会空间，帮助政府进一步理解城市的复杂性，理解城市的治理效果，理解城市的难点、堵点问题。

在人感城市的运行过程中，市民参与为城市提供数据、提供资料、提供资源，每个人是一个传感器，每一条热线是神经元。人感城市的运行成本极低，通过成本社会化的方式，社会市民自助自愿共享贡献智慧。与此同时，人感城市采取扁平化结构，利用基层政府的敏捷性，更好地理解城市、解决城市问题。

未来智慧城市建设应该走向“物感城市+人感城市”的发展路径，既理解城市的客观世界与物理空间，也能够理解市民的主观社会和社会空间，二者结合能更好地理解城市的社会空间、理解城市的复杂性，并且提供解决城市复杂系统的解决方案。

汇聚物感数据与人感数据的“城感通”

基于物感城市与人感城市相结合的建设思路，清华大学数据治理研究中心与微热点大数据研究院合作研发了“城感通”。“城感通”就是利用客观大数据（即物感数据，智慧交通、智慧电力、智慧井盖、平安城市等数据）和主观大数据（即人感数据，新闻媒体、社交媒体、网络论坛、短视频等数据），理解城市运行规律与市民诉求特征，实现城市智能化治理。同时，“城感通”通过将客观的物感数据和主观的人感数据相结合，构建感知城市的突发事件系统、风险防范感知系统、城市热点发现系统，建立转办督办工作台，共同推进城市精准治理。

城市治理革命的中国路径

可以说，伴随着城市数字化治理的快速迭代，中国正在形成颇具代表性的城市治理路径，并正在构建不同于传统物感城市的新型智慧城市。区别于过去强调数字孪生的城市理念，新型智慧城市将人本主义、科技支撑、数据驱动有机融合，利用市民诉求数据来驱动市域治理现代化。这反映在下列方面，一方面，中国的城市治理在新型基础设施建设上体现普惠、普及、包容的原则，破解数字鸿沟、增进数字普惠，让每个人从数字化过程中受益；另一方面，人感城市和物感城市相结合构建新型智慧城市，不仅强调“以人民为中心”来感知城市，更以“市民诉求”为驱动机制，推动城市治理模式迭代升级。

未来我国的城市治理在建设路径上应从三个方面切入：

①在治理技术层面，以“网络端+数据流”为基础强化城市数字新基建。

②在治理机制层面，强调数据赋能、技术赋权、集体赋智。以数据赋能政府，技术赋权市民，以集体赋智发挥社会力量，通过社会与政府协同来破解社会治理难题。

③在治理模式层面，建立具有包容性、生态性和智慧性的治理共同体，营造良好的城市治理生态。通过构建生态系统来汇聚多元治理主体并共享多样治理资源。可以说，城市治理需要培育多元治理主体，如党委、政府、社会组织、科技公司、专业机构和新闻媒体等治理主体；同时需拓展一系列治理资源，尤其是数字时代以数据、算法、算力、智能解决方案为代表的新兴治理资源。在生态系统中，治理主体协同共建，治理资源交叉共享，从而激活治理资源的治理价值。

（亚锐整理）