作者简介

赵  娟，北京化工大学文法学院教授、硕士生导师

张小劲，清华大学社会科学学院教授、博士生导师

袁振龙，北京市社会科学院研究员

【编者按】

近年来，城市政务热线已成为数字政府建设的重要面向。在政府数字化转型的时代背景下，政务热线深度体现“人民城市人民建、人民城市为人民”的治理理念，逐渐发展为全面感知社情民意、系统监测社会风险与精准回应多元诉求的重要平台。在国家社科基金项目“治理现代化视域下数字政府转型机制与路径研究”（2020-）以及智库项目子课题“以政务热线为抓手的数字政府建设”（2023-）的研究框架内，北京化工大学文法学院赵娟教授、清华大学社会科学学院张小劲教授和北京社社会科学院袁振龙研究员，将帕森斯的AGIL模型与政务热线的功能维度相结合，提出政务热线的流程治理、数智治理、协同治理和回应治理四个路径，构建了政务热线的治理体系，以系统揭示政务热线在城市治理中的运行逻辑与治理模式，为推动政府治理能力现代化提供理论框架与实践参考。

摘要

政务热线作为连接政府与公众的关键纽带，在推动城市治理现代化进程中发挥着日益重要的作用。基于帕森斯的AGIL模型，提出政务热线驱动城市治理现代化的AGIL理论框架，从流程治理、数智治理、协同治理和回应治理四个路径构建政务热线治理体系。超越对传统热线服务质量认知，该体系将政务热线置于城市治理现代化进程中进行系统考察，便于揭示政务热线在驱动城市治理现代化中的多重角色，强调热线在优化内部流程、技术辅助决策、促进跨部门协作和满足公众需求等方面的多层次功能。政务热线从单纯公共服务工具向综合治理平台转型具有深层意涵，可为未来提升政务热线的服务与治理效能提供理论依据与实践参考。关键词

政务热线；城市治理；12345；AGIL模型基金项目

国家社会科学基金青年项目“治理现代化视域下数字政府转型机制与路径研究”（20CHL058）

引用格式赵娟,张小劲,袁振龙.政务热线驱动城市治理现代化的理论框架与体系构建[J].北京行政学院学报,2025(2):87-97.

政务热线驱动城市治理现代化的理论框架与体系构建

政务热线作为面向市民的公共服务平台，其功能已然超越了单纯的信息传递，而成为一个多元化治理工具，不仅是政府回应民意的窗口，更是协调多元主体、整合多方资源的平台。然而，现有研究仍存在局限性。首先，在热线功能方面，多数研究仍局限于对热线服务本身的探讨，尚未将其置于更宏大的城市治理现代化进程中予以系统考察；其次，在理论构建方面，尚未形成一个能够充分解释热线驱动城市治理的整合性框架；最后，在研究视角上，大多数研究都集中于少数大城市个案，缺乏对更广范围、更多类型城市政务热线实践的全面深入研究，限制了对政务热线全景与治理差异的比较。

一、政务热线与城市治理现代化：一个理解热线治理的理论框架

城市治理现代化是一个多维多层的系统变革过程，其不仅是技术手段的更新或管理效率的提升，更是城市治理理念、制度和实践的全面革新。政务热线在城市治理中发挥着枢纽性平台作用，但其所蕴含的城市治理功能尚未得到充分重视。从结构功能主义视角来看，政务热线作为一个子系统，嵌入更大的城市治理系统中，其功能不仅限于提供信息和服务，更是通过其独特的结构位置，重塑了政府内部的业务流程以及政府与公众之间的互动模式，进而影响整个城市治理系统的运作。因此，本文从结构功能视角，系统分析政务热线服务与城市治理现代化之间的内在逻辑。社会学家帕森斯（Parsons）提出的 AGIL 模型为理解政务热线在社会结构中的功能提供了指导借鉴意义。帕森斯和斯梅尔瑟合著的《经济与社会》一书，认为结构功能在于满足系统的必要条件，而行动系统可概念化为适应（Adaptation）、目标达成（Goal Attainment）、整合（Integration）和潜在模式维持（Latency PatternMaintenance）四个维度。将 AGIL模型应用于政务热线的功能维度分析，可深化对政务热线在城市治理中角色的理解，亦为评估和优化政务热线服务提供了一个全面的理论解释框架。

二、热线驱动城市治理现代化的体系构建

基于政务热线 AGIL 模型，本文从热线流程治理（Process Governance）、数智治理（SmartGovernance）、协 同 治 理（Collaborative Gover⁃nance）和回应治理（Responsive Governance）四个路径构建政务热线治理体系，以系统反映政务热线在推动城市治理现代化过程中的深层功能。流程治理直接关系到热线服务的效率和质量，反映了政务热线在面对系统需求时如何通过调节来优化自身功能。政务热线自身的流程性工作包括诉求受理、工单派转、业务办理和监督考评等关键环节。数智治理作为政务热线系统迭代升级的有效路径，体现了政务热线如何利用数字技术提升服务效能，及其在推动城市治理智能化、精准化方面的关键作用。数智治理不仅要考虑数据和技术在政务服务与治理中的应用，更要考量在此基础上通过决策辅助功能推进城市治理现代化的实现程度。协同治理可体现政务热线在促进政府内部协作方面的努力。其中，政府内部政策协同、层级协同、部门协同和平台协同等，对于理解政务热线如何推动整体性、协同性治理具有重要指引作用。回应治理是体现政务热线维护政府与公众关系、巩固治理体系民意性的重要路径。聚焦中国政务热线情境，践行以人民为中心的发展思想与执政理念，要求政务热线服务能够更好地回应外部公众需求，将增进民生福祉、满足公众需求作为政务热线的工作导向所在。

三、政务热线驱动城市治理现代化体系的角色与功能

政务热线有着驱动城市治理现代化的动力来源，通过多维功能的多重关系，反映了四种类型的“政务热线治理模式”。政务热线治理体系从流程优化、体系重塑、结构再造和民本导向四个动力源出发，在供给侧、咨政侧、功能侧、需求侧构建相应操作化维度及意涵解释，可以全面体现政务热线在城市治理中的综合作用。首先，政务热线流程优化主要是基于政务热线自身流程考量，从供给侧发力，对城市政务热线自身服务效率和效能的体现，致力于通过优化热线内部流程和资源配置，提高政务热线服务响应和诉求办理质量。其次，数智治理主要是基于城市治理体系重塑考量，从咨政侧辅助，强调城市热线在不同场景治理和决策支持中的关键作用，以及对数据技术和智能技术的融合应用，为城市治理提供科学依据。再次，热线协同治理主要是基于政府条块结构再造、实现协作考量，从功能侧驱动，关注热线在城市治理结构中的作用，希冀通过热线在不同政策规范、层级治理、部门治理、平台治理中的枢纽性协同作用，促进以热线为基础的扩展型治理功能实现。最后，回应治理的民本导向，从需求侧响应，强调热线服务最终要满足市民的多样化需求，解决市民的急难愁盼问题，提升市民的满意度和获得感。本文所构建的政务热线治理体系四个路径，旨在反映四种不同的治理模式。首先，热线流程治理体现“流程—主动”模式，强调城市政务热线通过自身系列流程中特定功能的充分发挥和完善，主动发现和解决问题，提升热线治理的敏捷性、有效性和前瞻性。其次，热线数智治理体现“寻标—定标”模式，利用热线数据挖掘探究不同场景治理的深层痼疾、高频共性问题，确定痛点点位、诊断难点缘由，集中提级治理，提供解决方案，为城市设定场景治理目标与方向，逐步推进实现城市治理现代化。再次，热线协同治理则呈现出“溯源—协作”模式，关注热线诉求的办理不仅需要政务热线自身流程优化，更需要条块部门协同与层级配合，从问题发生的本源出发予以根治，且在常态治理中与现有其他平台以及紧急热线平台协同，助力实现源头治理、循证治理。最后，回应治理呈现出“环形—回应”模式，体现了城市治理“以人民为中心”的发展理念，强调政务热线在响应公众诉求时的直接性、及时性优势，通过政民有效互动响应所形成的闭环，确保公众诉求的高效回应和精准解决，为实现全过程人民民主的参与式治理提供实践依据。

四、讨论与结论

近年来，城市政务热线已发展成为全面感知地方社情民意、系统监测社会风险与精准回应多元诉求的重要平台，在政府数字化转型的时代背景下，政务热线所具有的低门槛性、高便利性等优势使其可以覆盖并触达更广泛群体，深度体现“人民城市人民建、人民城市为人民”的治理理念。本文将帕森斯的 AGIL 模型与政务热线的功能维度相结合，构建了一个基于政务热线驱动城市治理现代化的理论解释框架，从流程治理、数智治理、协同治理和回应治理四个路径，构建了政务热线的治理体系。这一治理体系可超越传统的热线服务质量评估体系，将政务热线置于更宏大的城市治理现代化进程中予以考察，综合反映了当前学界对政务热线功能的认知正从单纯的公共服务与政民互动工具，向综合性治理平台深刻转型，不仅可促进和深化对政务热线在城市治理中角色与功能的全面理解，亦为未来优化政务热线服务与提升治理效能提供了一个系统的理论视角。