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杨雪冬:全面提升政府治理能力 实现政府治理现代化

2022-06-14

《审计观察》:党的十八大以来,我国不断推进政府治理体系和治理能力现代化。请您简要介绍一下我国在政府治理现代化过程中所取得的成就。

杨雪冬:政府治理是国家治理体系的重要组成部分,也是国家治理体系和治理能力现代化首先全面触及的领域。从某种意义上说,政府治理现代化是衡量国家治理现代化的第一把标尺。

首先,政府治理现代化被纳入国家治理体系和治理能力现代化,在方向、路径、原则、重点上有了根本遵循。2013年11月,党的十八届三中全会审议通 过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。2018年2月,党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,以制度规定的方式解决了长期争议不决的党与国家机构的关系,将政府治理全面纳入党领导的国家治理体系中。2019年10月,党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社 会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,其中明确提出,“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督,创新行政方式,提高行政效能,建设人民满意的服务型政府。”

其次,落实了党对政府治理的全面领导。习近平总书记多次强调坚持党的集中统一领导的重要性,并指出“国家治理体系和治理能力现代化,是我们党领导下的现代化,而不是别的什么政治力量领导下的现代化”。加强和实现党的领导是沿着制度化、法定化、系统化路径推进的,通过加强党内法规制度建设,使得党对各领域的领导有了明确的依据,对厘清党政关系、消除国家机构之间的结构性隔阂具有重要意义。

再次,通过成立委员会作为党领导各领域工作的基本组织形态,将通过大部门制改革提高政府治理整体性的改革策略提升到新境界,为实现整体治理、系统治理提供了组织保障。2018年进行的党和国家机构改革,将中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组等改为委员会,组建中央全面依法治国委员会、中央审计委员会等,通过委员会的组织形式加强归口协调,统筹政府部门之间的关系。

《审计观察》:在不同的发展阶段,国家会根据经济社会发展和治理需要,适时出台相应的政策。在政府治理中,您认为需要关注政策制定的哪些方面?

杨雪冬:作为公共政策,必然涉及多个利益主体,因此在本质上政策制定也是多主体协商、利益协调以及共同认识和利益最大化的过程。我们必须看到,任何一项政策的制定都是由具体部门负责或者牵头完成的。在我国,具体负责执行的部门往往也承担着政策制定的责任。这样做固然可以通过这些部门掌握更为全面的政策信息、了解政策执行中存在的梗阻,但也容易产生“部门化”偏狭, 甚至出现个人权力“寻租”行为。在审批类政策领域,尤其容易出现个人腐败或部门腐败。习近平总书记在谈到全面深化改革时,特别提到要“突破利益固化的藩篱”,牢固树立“以人民为中心”的理念,提高政策制定的科学化民主化水平。

就政策而言,政府治理要重点解决两方面问题:

一是政策体系的整合性问题。习近平总书记强调,“要弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系。” 在政策的制定和执行过程中,“ 既不能以局部代替整体、又不能以整体代替局部,既不能以灵活性损害原则性、又不能以原则性束缚灵活性。”

二是政策执行中的“中梗阻”问题。“中梗阻”主要体现在部分政府工作人员执行力不强,缺乏责任担当,不愿负责、不敢担当,导致工作效率低下,不仅影响行政效能与政策落实,大幅降低了行政效率,还损害党和政府的形象和公信力,无法使人民群众感受到政策带来的获得感、幸福感,反而容易导致党群干群关系紧张。2013年1月,习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上明确提出三个“决不允许”,即“决不允许‘上有政策、 下有对策’, 决不允许有令不行、有禁不止,决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、 做选择、搞变通”,是打通政策落实“中梗阻” 的最强音。

《审计观察》:进入新发展阶段,我国政府治理现代化正在向新的发展历程迈进。俗话说, 知兴替,明得失。请您谈谈我国政府治理现代化的历程。

杨雪冬:从广义上说,新中国成立后,政府治理现代化就开启了,因为政府治理现代化的核心就是政府的结构、职能和运行方式要适应经济社会发展的需要。改革开放之后,随着市场经济的发展,经济社会发展方式快速变化,政府治理现代化的目标更为明确,步伐明显加快,措施不断全面、具体。

改革开放后,单就国务院而言,先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年进行了八次大规模改革。这些改革解决的是不同发展阶段中政府管理与经济社会发展要求之间的关系,可以大致分为机构精简调整、职能转变整合、领导方式完善三个主要阶段。2003年之前的历次改革,主要解决的是机构的精简和调整问题;2003年至2013年,主要解决的是政府职能的转变和职能整合问题。前七次改革主要是在政府系统内部展开的,力图通过政府自身的调整改革,来协调政企关系、政社关系以及政府内部机构间的关系。2018年的国家机构改革是“ 革命性的”, 采取的是党和国家机构同步改革,彻底解决了长期被搁置的党政关系问题。

制度化和法治化一直是政府治理改革的主线。制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性特征,完善的制度对于实现有效政府治理至关重要。因此,在改革过程中,既要制定新制度,又要清理过时的制度,不断提高制度的整体性,释放治理效能。

推进制度化的根本目的是为了更有效地发挥中国特色社会主义制度的优势。其中, 尤其要重视两个根本性问题:一是政府治理现代化应有利于加强党的领导。加强党的领导,是各项制度化改革的总前提,也是各项改革能够持续推进,取得成功的保证。二是要注重不断提升国家治理的系统性。国家治理体系由政府治理、党的治理、 社会治理、市场治理等领域共同构成,政府治理现代化不能单兵突进,必须与其他领域的治理现代化形成良性互动,最终才能共同构成系统完备、科学规范、运行有效的国家治理体系。

《审计观察》:伴随着互联网技术的迅猛发展,数字政府的理念应运而生。您认为,什么是数字政府,它具有哪些特点?

杨雪冬:对于数字政府的认识和理解,是随着数字技术的发展及其在各领域治理中的应用不断深化的。数字政府并没有统一的定义,在不同阶段,对数字技术如何推动政府治理转型的认识也不同,不能简单从数字技术本身来理解数字政府,而是应该从政府的本质和职能来理解数字政府。

从技术层面看,政府不断将数字技术运用于管理过程中,可以称为政府的“数字化”, 其是以政府为中心的。如在数字政府建设初期,数字技术运用于政府内部管理,出现了文件书写储存印制的电子化、办公的自动化,以及后来产生了以政府网站为平台的信息公开化、网上审批。现在,随着互联网技术的广泛应用,出现了各种形式的“互联网+政务”。未来,数字技术还会更广泛地应用于数据收集、处理、分析以及决策模拟等更多政府治理场景之中。

从政府本身来看,我们看到数字技术推动了政府更好履职,践行政府所坚持的治理价值,如民主、法治、公开、公平、廉洁、效率等,既适应经济社会发展的需要,也能够维持良好的治理秩序。这可以称为 “数字化的政府”,即以人民为中心,以政府为主体,实现的数字化发展是对政府的赋能。

“十四五”规划纲要专门在第五篇提出“加快数字化发展建设数字中国”,第十七章具体指出“将数字技术广泛应用于政府管理服务,推动政府治理流程再造和模式优化,不断提高决策科学性和服务效率”。2022年4月19日,中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过《关于加强数字政府建设的指导意见》,习近平总书记在主持会议时强调,要把数字技术广泛应用于政府管理服务,推动政府数字化、智能化运行,加快转变政府职能,建设法治政府、廉洁政府、服务型政府。

随着数字技术的广泛应用,数字政府将呈现出更多不同于传统政府的特点。首先,数字政府不是虚拟政府,而是更现实可及的政府。借助数字技术的支撑,政府将“无处不在、无时不在 ”,政府办公可以“24小时不打烊 ”, 政府提供的各项服务可以“ 全天候”“跨区域”“全覆盖”“个性化”,民众能更直接地感知 到政府的存在及高效运行。其次,数字政府不是消极的政府,而是积极的政府。在海量数据的驱动下,政府可以更充分地发挥其作为公共权力行使者的优势,全过程动态监测,超前分析预判,提前准备干预,及时回应处置,把风险控制在萌芽状态, 提高治理的针对性和精准性,从提供“最低的保障救济”转化为提供“预先的支持预防”。再次,数字政府不是分割负责的政府,而是整体共责的政府。对于人民来说,他们不需要知道哪个部门负责什么事务,他们只知道每个部门都代表着政府。按照分割责任的方式推进数字政府建设,必然会产生“ 数字烟囱 ”“ 数字孤岛” 等结构性乱象。要以更有效的回应和解决人民的需要为目标,驱动数据标准的统一,实现数据的共享,打破部门之间乃至地区之间的管辖界限,从根本上消除分工负责引发的“有组织的不负责”现象。因此,数字政府应该是共担责任、协同互动的整体政府。

只有不断回应人民的需要,提升政府治理的温度、效度,增强人民的满意度、获得感和幸福感,数字政府建设才能最终符合国家治理现代化的要求。

《审计观察》:进入21世纪以来,特别是近十多年来,数字政府建设已取得初步成效。您认为,下一步,数字政府建设将走向何处?

杨雪冬:当前,中国的数字政府建设已经基本完成了基础设施建设的“硬投入”任务,进入如何将数字技术更充分地应用到更多治理场景、释放更大治理效能的阶段。相比之下,后者虽然是“ 软应用 ”,但更具有挑战性,直接触及政府治理的思维定式、行为惯性,尤其是滞后的体制机制、政策规定。

因此,要将数字政府建设的成效转化为治理效能应从三方面着力:一要树立正确的数字政府建设理念。数字政府建设不是简单的高投入、上新设备,而是技术的充分有效应用。这就要求各级政府领导摒弃通过数字政府建设拉动本地经济增长,乃至更新本单位办公条件的错误认识,树立起适应新技术、应用新技术,更好履职服务的正确理念。二要积极探索在数据技术支撑下的政府深度改革。当前,中国的改革进入了深水区,政府必须拿出勇气,进行自我革命。要更加主动地运用“互联网+”, 实现政府职能转变,特别是履行职能方式创新,实现以简政放权、全流程优化与重塑、全过程监管、全方位服务为主要内容的“ 放管服”改革向纵深发展,增强各级政府及政府各部门的责任意识、担当精神。三要积极推进数字技术对人民的赋能。不仅要采取及时有效的措施缩小“数字鸿沟”,提高数字技术的可达性、普适性,让每个群体和个人都能获得数字技术发展的红利,增强获得感和幸福感,还要利用数字技术提高公民的自我组织自我服务能力,增强应对各种不确定性风险的能力。在新冠肺炎疫情的防控中, 数字技术的赋能效应已经充分显现。那些能够有效利用数字技术的社区、群体,在组织核酸检测、封控中互帮互助、支援弱势群体等方面,都发挥了显著效用,大大减少了疫情防控中次生灾害的发生。

《审计观察》:数字技术的发展带来了国家治理体系和治理能力的变革与重塑。您认为,在数字化转型的背景下,实现政府治理能力现代化还有哪些值得关注的问题?

杨雪冬:政府治理能力现代化是一个长期的系统工程,不同的发展阶段面临不同的挑战和问题,但有两个问题可能会一直伴随始终。一是“数字技术迷信”, 即认为政府治理面临的各种问题都可以依靠数字技术的升级换代解决,因此把政府治理现代化的重点放在升级设备、更新技术以及收集处理数据上。甚至认为,有了海量数据处理能力之后,机器就能够代替人的决策。我们在各地 的治理过程中已经看到许多单纯依靠数据分析,脱离生活感知的决策行为,看似过程完美、数据完美,但毫无人文关怀,根本无法执行。二是“全能政府崇拜”,认为掌握海量数据的政府,将是全知的、无所不能的,政府可以任意干预各个领域的活动,替代其他治理主体的选择,破坏多元参与的治理生态,结果不仅浪费了大量的公共资源,而且由于决策过于集中在政府,容易引发诸多的不确定性后果。

因此,政府治理现代化,归根到底必须真正践行“以人民为中心”的理念。各级政府要始终坚持政府治理的人民性,不断学习如何利用数字技术,更真切地感知和回应变化中的民情民意;要始终坚持人民的主体地位,不断提升人民的自我管理能力,实现政府治理能力与人民自我管理能力的共同提高。

来源:《审计观察》杂志2022年第6期


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