一、转型中国福利制度的演变及其政治效应

     卡尔·波兰尼指出，市场经济的发展是由两大截然相反的力量“双向运动”所推动的：一是市场力量的释放；二是社会自发的“反向运动”，即社会福利体系的构建［1］。伴随市场化改革的深入，社会福利体系建设进入改革议程。党的十九大报告首次提出“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这凸显了社会福利体系建设的迫切需求。福利制度是现代国家的基础设施性制度，是国家主导的再分配与社会保护制度［2］127，发挥着再分配财富、促进社会公平和均衡发展等重要作用［3］。

     改革开放以来，我国经历了从“生产主义福利模式”到“民生导向”适度普惠性社会福利体系的转型。改革开放之初，我国在福利制度上采取生产主义取向，福利政策服务于经济政策［4］。在计划经济向市场经济的过渡中，改革开放前确立的单位福利制度也相应地转型为适应市场经济制度的社会福利制度。进入21 世纪，我国福利制度进行了结构性改革，在制度层面强调发展“民生导向”的适度普惠性社会福利体系。1998 年以来，我国政府加快了社会福利体系建设步伐，陆续启动了教育、养老、医疗、住房、低保等政策领域的改革，逐步建成广覆盖、适度慷慨和底线保障等特征相结合的“多轨制”社会福利体系。同时，确立了政府通过再分配供给社会福利的核心地位，从公共财政上对福利项目增加投入，以推进基本公共服务均等化［5-6］。党的十九大报告在深刻分析当前社会主要矛盾的基础上提出“共同富裕”发展目标，要求2035 年“全体人民共同富裕迈出坚实步伐”，2050 年“全体人民共同富裕基本实现”，这为我国社会福利体系建设提出新使命。“十四五”规划明确要构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收、社保、转移支付等机制的调节力度，推进共同富裕。

    现代福利制度的创设和扩张深刻地改造着国家与社会关系。福利制度，尤其是国家实施的再分配显著地加强了公民与国家的直接联系，为公众提供了理解和经历政治过程的机会窗口，因而政府质量成为国家再分配能力的重要维度。政府质量体现了“过程导向”治理模式，反映了政府和社会之间围绕公权力行使而形成的互动关系，其核心价值是推进基于程序公正、廉洁自律和政治代表等政治价值的治理模式［7-8］。福利制度建设离不开强有力、人民信得过的国家（政府），而政府质量是国家再分配能力的基础［2］144，［9］525-526。作为福利制度快速变革的转型国家，我国福利制度研究迫切需要关注福利制度的过程治理。福利制度的过程治理要求再分配项目从制度设计、制度运行到社会反馈的全过程体现政府质量，即代表性、程序公正和廉洁性等公权力有效行使的基本要素。基于实证研究，本文考察了政府质量对福利制度建设的重要性，检验了再分配项目通过政府质量塑造政治信任的作用机制。

二、福利制度与政治信任：结果导向与过程导向的解释

   诸多研究强调福利制度的积极功能，从道德、政治和经济等方面论证了福利制度在再分配财富和机会、维护经济和社会平等、消除社会风险和构建社会和谐，乃至构建政治稳定和政治合法性的重要角色［2］127，［10］252-254，然而，一些文献对福利制度也有所质疑或反思，而其核心逻辑在于对国家再分配能力的怀疑［9］153-155。西达·斯考切波以美国为例讨论了福利制度遭受质疑的政治根源，她发现美国在20 世纪上半叶试图构建较为发达的福利国家，然而却由于福利制度运行不佳而饱受批评，福利制度在美国一度被贴上“腐败、无效、浪费和管理不善”等标签，导致美国公民丧失了对福利制度的信心，因而二战后美国的福利制度不仅未能扩张，反而萎缩。

（一）福利制度的政治效应：结果导向的解释

    政治信任的传统制度主义解释强调政府绩效的重要性，其理论基础是理性选择，假定人们是结果导向的（Outcome-oriented），即人们基于自我利益（Self-interest）来形成对政府的态度，因此只对那些提供了有利于自我利益的政治机构表达信任。结果导向的解释认为，人们以获得自利结果为动机来形成政治信任，即人们基于短期物质福祉的受益水平为标准来对政治机构提供反馈［11］42。Tyler 等人称之为“基于结果的判断”［12］1-5，由此政府在执政时会更重视绩效产出而非政府质量，相应的治理模式即为“基于结果的治理模式”。

    基于结果的治理模式认为，政治信任代表人们对政府绩效的一种反馈，反映着政府绩效是否与公众对政府的期望相一致［13］86-88。既有研究强调各种基于自利、反馈逻辑的制度主义解释，譬如强调选民认知依赖于政府促进经济增长的绩效，检验客观经济指标对政治信任的影响［14］。相应的，重要政策领域的政府失败促使公众更不信任政府［15］。良好的政府绩效不仅满足了特定利益，而且显示出政治家言行一致，从而表明政府既是遵守承诺的也是胜任的，而守诺和胜任力是信任形成的关键［16］。在各类政府绩效中，传统上认为经济绩效对政治信任的贡献最大［14］［17］，然而，关于转型国家的研究发现，政治信任还依赖于人们对非经济绩效的评价，如教育、医疗等公共品提供，以及经济平等、腐败治理等政治绩效［18］。

（二）基于过程的治理模式：政府质量与政治信任

    近来研究关注到治理模式的差异及其迥异的政治效果。一些学者试图理论化政府采取不同治理模式背后的政治逻辑。上文讨论了“基于结果的治理模式”的理论逻辑以及其对政治信任的单向度影响，这部分引入另一个竞争性治理模式——“基于过程的治理模式”。基于新制度主义对制度及其运行过程的重新界定，罗斯坦等人旗帜鲜明地提出“政府质量”概念来强调政治制度运行（公权力行使）质量的关键性。政府质量指的是政治过程中公权力公正有效运行的状态，不仅关注制度设计过程的要素，更关心制度运行过程的特征，其核心价值是推进基于程序公正、政治代表、包容回应和廉洁自律等政治价值的治理模式［2］127，［7-8］。

    政治信任不仅作为对政治系统输出的反馈存在，而且是具有能动性的。政治信任本身不仅关系到人们对领导人和政府工作好坏的评价，还关系到政府可信度的看法［19］59。当人们觉得政府表现优秀时，他们就相信政府［19］186，这种信任是一种策略性信任，反过来会成为人们采取与政府合作行为的前提条件［20］。从这个意义上来说，政府应自觉地培育出值得信任的形象［19］192。政治信任的生成并非一次性的“消费”点评，而是来源于人们在经历政治过程时不断更新有关制度运行及其品质的政治信念和公共知识。以税收机构为例，如果缺乏对政府的信任，高水平的税收服从就是不可能的，人们会认为政府强加给他们的是一个低效、不公正的税收系统。

    首先，基于过程的治理模式在理解人们对政治制度的态度时强调程序公正视角［21］59。Tyler［22］49、Levi［20］、罗斯坦［2］127 等人非常重视程序公正之于政府质量的重要性。公共机构应该在无知之幕后实施决策，也就是说，只有政府以同样的道德价值公正地对待每个社会成员，政府才是值得信任的。程序公正视角假定公众在与公共部门打交道时赋予程序公正以独立价值。人们通常将自己与公共部门的互动经历与程序公正的理想标准进行比较以评价公权力运行的质量。既有研究显示，公众对程序公正的感知在政治态度形成时发挥独立作用［22］58-60，如果人们认为分配资源或税收的过程做到了程序公正，那么他们会倾向于对政府表示满意。

     政治心理学研究表明，程序公正和结果公正并非线性关系，哪怕人们获得了有利于自己的“公正结果”，然而他们也可能认为获得利己结果的程序是不公正的［11］42，［12］88。Tyler 基于大量实证研究发现，人们与公共部门接触的经历，尤其是人们对这些经历程序公正性的判断在塑造政治态度和信任时发挥重要作用，“从公民的角度重要的不只是惩罚或获益的分配，（与公共部门接触）经历的政治影响主要被过程公正感所驱动”［22］204，其对政治信任的强化效应甚至强于自利评价［11］42。如果人们相信执法是公正的，并且信任政府，他们就更容易守法和纳税［23］。尽管人们对政府表现的积极评价是政治信任的来源之一，但是只有当人们能够合理期望从公权力得到“伦理互惠”时，人们才会持久地信任政府［13］86-88。

    其次，作为过程导向治理模式的逻辑基础，代表性和回应性是联系政府和公民关系的关键纽带，公众的政治信任首先建立在代表性原则上［24］。人们对政府提出超出政府能力的期望是不合理的，但是人们期待政治系统能够代表多元利益是合理的。政府的可信性也要求制度运行是透明的、有代表性的［25］，而且应该建立确保政府遵守可信承诺的必要机制［13］86-88。从这个意义上，人们不仅希望政府能够提供良好绩效，如经济繁荣、社会和谐和公共产品，人们更希望政府在决策过程中能够代表和采纳民意，提升政府回应民意诉求的能力［8］。

    再次，腐败防治也是政府质量的关键要素。腐败是公认的侵蚀政治信任的因素［19］192。政治信任受腐败和政治丑闻的严重影响［26-27］。腐败不仅损害了政府形象，更重要的后果是会导致人们蔑视法律制度，从而产生腐败与不信任之间的恶性循环［28］。正如罗斯坦［2］127 所观察到的，涉及人民福祉的教育、医疗、社会福利和积极劳动力市场等福利政策领域，自由裁量权就会由中央下放到负责具体实施政策的地方政府，尤其是基层官僚手中，而“官僚接触（Bureaucartic Encounters）”作为官民互动的通道，在政治信任的生成时至关重要。

    福利制度的运行涉及广泛的政治接触和官民互动，因此更迫切地要求“基于过程的治理模式”。福利制度的扩张改写了国家与社会关系［2］144，［9］12，空前地强化了在日常生活场景中围绕医疗、养老、救助等政策的政民互动，为公众在经历再分配时接触政府机构及其公务人员提供了机会窗口，进而塑造着人们对政治制度之运行逻辑的理解。事实上，公众的再分配经历不仅涉及接受和评估再分配项目的结果，更为重要的是涉及人们与相关政府机构的互动过程［11］42，因而再分配经历，尤其是人们与政府机构围绕再分配项目的决策、筹资、管理和服务递送的互动过程对其政治信任的形成发挥着重要影响。

（三）转型中国的再分配、政府质量与政治信任

    转型国家正处于福利制度扩张期，迫切需要在福利扩张的同时，保障福利制度的有效运行，赢得人们对福利制度的信心，进而提升国家再分配能力。因此，政府质量之于福利制度建设至关重要。长期以来，我国福利制度演进的主要方向是提升福利制度的公正性。由于历史原因，我国福利制度在制度设计上采取“多轨制”，即城乡居民之间、就业与未就业人群之间实施不同福利项目，譬如新农村合作医疗保险与城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险面向不同社会群体，享受不同的福利水平。简言之，福利项目的参与机会与享受水平存在地域、户籍和就业状态之间的差别［29-30］。

    福利制度“多轨制”，在一定程度上反映了制度形成过程的群体间代表性差异。近年来，我国福利制度的改革通过多种途径向社会开放并广泛征集采纳民意［31-32］，以消除不同群体在福利制度形成过程中的影响力差异，提升制度设计和决策过程的代表性和回应性［33］。此外，福利制度在实施过程中也存在一定程度的“福利腐败”。地方政府或基层官员在执行福利政策时，或者出于晋升激励或者出于自利动机，肆意挪用、贪污社会保障基金、扶贫资金等现象时有发生，严重地影响了政府公信力［34］。基层政府在福利递送过程中存在的诸如裙带关系、贪污腐败等现象，也限制了人们对福利制度的广泛信任和政策遵从行为。

    概括而言，福利制度运行过程中的政府质量之所以重要，主要原因在于以下三个方面：一是福利制度或政策设计的合规范性和代表性；二是公权力行使能否实现程序公正，即负责制度运行和政策实施的政府机构是否值得信赖、能够胜任和确保过程公正；三是福利制度的运行过程能够规避“投机取巧者”和福利腐败风险。政府质量构成福利制度产生政治信任的重要机制，缺乏代表性、程序公正和廉洁性的再分配过程会削弱乃至侵蚀人们对国家再分配的信心，进而削弱国家再分配能力，甚至挑战福利制度的合法性。因此，本文结合过程导向的治理模式阐述了再分配通过政府质量塑造政治信任的作用机制，并基于实证研究检验了政府质量连接再分配与政治信任的中介作用，探讨了政府质量的三个关键要素——代表性、程序公正与廉洁性在塑造政治信任时的机制性作用。

三、研究设计

（一）数据来源与变量测量

    本文数据来源于2012—2014 年“公共产品与政府支持调查”，该调查由北京大学中国国情研究中心设计并实施，在全国26 个省市区、50 个市辖区访问了3，870 位受访人，有效完成率63%，对全国城市地区有代表性。为了检验福利制度通过政府质量影响政治信任的中介作用，调查测量了社会福利供给、福利绩效、政府质量和政治信任等核心变量，尤其是全面测量了各类社会福利项目——城市基本养老保险、农村社会养老保险、城镇居民医疗保险、新农村合作医疗保险的参保或享有情况，为检验本文理论假设提供了独特数据。

   政治信任是本文因变量，衡量公众对中央和地方政府的信任程度［35］。在调查中，使用“我们想了解您对不同政治机构的信任程度。下面量表中的数字从0—10 表示从非常不信任到非常信任的程度”，以此来测量公众对不同层次政府的信任程度。本文通过比较中央和地方政治信任的成因差异来探讨福利制度设计背后的政治逻辑，其中，中央信任指公众对全国人大、中央政府、最高法、最高检信任度的加权均值，地方信任指公众对市人大、市政府、市法院、市检察院信任度的加权均值。

    自变量是“再分配项目”，即受访人是否参与或享有城镇居民基本医疗保险（以下简称“城居医保”）、城镇居民基本养老保险（以下简称“城居养保”）、农村社会养老保险（以下简称“新农保”）和新型农村合作医疗保险（以下简称“新农合”）的情况。

    政府质量是本文的中介变量（Mediator）。本文考察了政府质量的三个核心要素——代表性、程序公正（公正性）和廉洁性（腐败认知），并检验了其在传递再分配塑造政治信任时的中介效应。代表性衡量公众对政治制度运行中代表其利益的程度，由三个李克特量表构成，分别测量公众对党组织、人大和政府代表自己利益的评价；程序公正也由四个李克特量表构成，分别了解公众对法院和检察机关能够维护司法公正、政府能够公平待人以及官员能够诚信待人的感知，其目的是获得公众对政治过程在保障程序公正方面的认知；廉洁性反映公众对政府和官员腐败程度的感知，由三个问题构成，其中前两个问题了解公众对中央和地方官员涉及腐败问题的范围大小的判断，第三个问题询问受访人过去五年中本市腐败状况的改善或恶化情况。上述三个变量的取值均为正向，数值越大表明代表性越好、程序越公正或政府越清廉。

    既有研究表明，政府绩效、政治效能感、威权价值观、国家认同、社会信任、社会经济地位等变量均对政治信任有显著影响，因而本文的估计模型均对上述变量进行了统计控制。

（二）研究方法：因果中介效应分析

    因果关系是当前社会科学研究的核心关切，它反映着联系解释变量和被解释变量之关系的作用机制。近年来政治学研究对提出并检验因果机制提出了更高要求［36］。在传统上，因果机制利用结构方程模型（SEM）来检验，结构方程模型将路径分析、因子分析集成到一个模型，通过联立方程组来检验因果关系，进行因果中介分析以检验特定因果机制［37］，但该方法存在若干不足：一是该方法并非源于因果推论框架，难以获得对因果效应的有效估计；二是结构方程模型难以扩展到非线性模型；三是无法对估计平均因果中介效应的前提假定——连续可忽略假定进行敏感性分析。为此，Imai 等人［36］提出建立在因果推论框架下的因果中介分析（Causal Mediation Analysis）来解决上述问题。

    因果中介分析的目标是在潜在结果的通用框架下实现对因果机制的识别。假定观察样本处于干预状态（Ti=1）或控制状态（Ti=0）。干预状态下第i 个观测的结果记为Yi（1），或者更广义地写作Yi（Ti）。事实上我们只能在一个状态下观察到特定观测，即Yi（0）不能被观测到，研究者通常只能估计到所有观测的平均干预效应。因果中介分析超越了对平均干预效应的估计，而是试图估计干预通过特定机制对结果的中介效应。在这里，Mi（t）表示干预状态Ti=t 时，观测i 的中介变量的潜在取值。相应的，Yi（t，m）指干预为t、中介变量为m 时的潜在结果。同样，我们只能观察到一个潜在结果Yi，而这个潜在结果是Ti 和Mi（Ti）的函数，即Yi 同时依赖于干预状态，以及观察到的干预状态下调节变量的水平。

    本研究关注的是干预变量对结果变量的效应在多大程度上为中介变量（机制）所传递，即所谓的“间接效应”，Imai 等人［36］将其称为因果中介效应，定义为：

对于每个干预状态t=0 或t=1，δi（t）表示当干预状态为t时，中介变量从控制状态下应该是的值Mi（0），到干预状态下实际观察到的值Mi（1）的一个单位的变化，相应的结果变量的变化。干预状态是固定的，只有中介变量在变化，因而我们可以单独估计假设的因果机制。

     相应的直接效应为：

直接效应代表干预通过所有其他机制对结果变量的效应。在实际操作中，我们感兴趣的是平均因果中介效应（ACME）δ¯（t）和平均直接效应ζ¯（t）（ADE）。因果中介效应的识别需要顺序可忽视性（Sequential Ignorability，SI）假定。

四、再分配、政府质量与政治信任

（一）代表性与政治信任

    首先讨论代表性在连接再分配（福利制度）与政治信任时的中介效应。代表性是政府质量的重要维度，反映着公众对其利益在政治过程中被代表的感知和评价。如果公众认为政治过程具有代表性，那么就会提升其对政治制度的信任程度，在这个意义上，这部分检验了再分配对信任中央或信任地方的影响效应在多大程度上来自代表性。表1 呈现了再分配、代表性与公众信任中央和地方政府的因果中介分析结果，总体上代表性和控制变量对政治信任的解释力较强，分别解释了信任中央的23.2%和信任地方的24.5%的方差。

    根据表1，代表性在再分配生成政治信任时有较大影响，其影响效应在不同再分配项目中存在异质性。城居养保、新农保和新农合对代表性有显著影响，不同的是城居养保降低了代表性评价，而新农保和新农合则提高了代表性评价。代表性始终对信任中央和信任地方有强劲的正效应，其对信任中央的影响强于信任地方。代表性评价每提高1 分，公众对中央政府的信任就上升0.78 分，而对地方政府的信任则提高0.49 分。

表1 再分配、代表性与信任中央和信任地方

表2 再分配、程序公正与信任中央和信任地方

注：（1）N=3874；***，p<0.01；**，p<0.05；*，p<0.1。（2）回归模型设定同表1。

干预效应分解显示，新农合通过廉洁性对政治信任的因果中介效应统计显著，显著地提升了公众对中央和地方政府的信任。除了廉洁性的中介效应以外，新农合、新农保和城居医保对政治信任存在显著的直接效应，这与上文一致。考察中介效应占总效应的比重，廉洁性在传递新农保对政治信任的影响时发挥着较大中介效应，对信任中央和信任地方的中介效应分别占到总效应的28.0%和31.1%，即廉洁性的中介效应在信任地方上强于信任中央。

    从总体上看，廉洁性发挥着一定程度的中介效应，其效应与程序公正的中介效应基本一致，而与代表性的中介效应存在较大差异。这是因为：一方面再分配项目通过廉洁性向地方政府传递了更多信任，其原因与程序公正的解释基本一致，公众主要在与地方政府的互动中经历再分配过程，因而其廉洁性认知相应地对形成地方政府信任发挥了更大作用；另一方面，地方政府从新农保经由廉洁性的机制中获得较多政治回报，这充分说明了再分配过程中廉洁性是保障政府公信力的必要机制。

五、结论与讨论

    作为现代国家的基础设施性制度，福利制度的创设和扩张深刻地改造着国家与社会关系。福利制度以及国家实施的再分配项目显著地加强了公民与国家的直接联系，为公众提供了理解和经历政治过程的机会窗口，因而政府质量对公众形成政治信任发挥着日益突出的机制性作用。西方国家的经验表明，福利国家建设离不开强有力、人民信得过的国家，譬如美国正是由于国家在实施福利制度时政府质量不佳，导致全社会对国家再分配能力的普遍怀疑以及政治信任的衰退［2］127，［9］525-526，最终导致现代国家中发挥着不可或缺功能的福利制度在现实政治中饱受挫折［2］144，［10］252-256。

    改革开放四十多年来，我国经历了从“生产主义福利”到“民生导向”适度普惠性福利的快速变革，单位福利制度转型为适应市场经济制度的社会福利体系［4］，党的十八大以来在制度层面强调建设“民生导向”的适度普惠性社会福利体系。快速变革的再分配与福利制度迫切需要关注福利制度的过程治理，这要求福利制度从制度设计、制度运行到社会反馈的全过程体现良好的政府质量，即代表性、程序公正和廉洁性等公权力有效运行的基本要素。基于实证研究，本文发现政府质量在福利制度形成政治信任的过程中发挥了重要作用，代表性、程序公正和廉洁性是再分配塑造政治信任的三大关键机制。

    比较政府质量三要素在再分配生产政治信任中的中介作用，可以发现三个特征：一是政府质量三要素的中介作用在选择性福利与普惠性福利之间存在异质性。代表性在选择性福利上有负向中介效应，而在普惠性福利上发挥着正向中介作用；程序公正在新农合和新农保等普惠性福利再分配项目塑造政治信任时发挥促进作用，而廉洁性仅在广覆盖的新农合影响政治信任时发挥正向中介效应。二是政府质量三要素的中介作用对信任中央和信任地方具有异质性效应。代表性向信任中央传递了更多信任，而程序公正和廉洁性则向地方政府传递了更多信任。这一异质性效应源于福利制度的央地关系，代表性主要涉及利益表达和决策过程，譬如福利制度的设计与变革，这在现有政治体制中主要归于中央层面而非地方层面；福利和再分配政策的政策实施和福利递送则主要由地方政府承担，公众在经历再分配时频繁与地方政府互动，因而与制度运行相关的程序公正和廉洁性对地方信任影响更大。三是中央政府从福利制度中收获更多政治支持，而地方政府从福利制度中收获政治回报较低，甚至在特定再分配项目中有负向效应。譬如，新农保和新农合等再分配项目对信任地方有负向直接效应，且负面效应高于通过代表性、程序公正和廉洁性对政治信任的正向中介效应。

    作为共同富裕的制度基础，福利制度有效运行的前提条件是良好的政府质量，即具有代表性、过程公正和廉洁性的国家再分配行为。本研究发现充分说明了转型国家的福利制度建设同样要注重政府质量的基础性作用，再分配过程的政府质量既是将福利制度转化为政治信任的作用机制，也是国家再分配能力的来源。单纯强调结果导向的政府绩效仅是公众支持福利制度的短期成因，福利制度的政府质量才是确保公众对福利政策形成制度认同、培育公民合作行为乃至提升国家再分配能力的核心机制。因此，共同富裕的政治逻辑必然要求构建具有代表性、回应性的福利制度决策过程和程序公正、廉洁高效的制度运行过程。