习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出，协商民主“源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，源自近代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践，源自新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造，源自改革开放以来中国在政治体制上的不断创新”。这五个“源自”深刻阐明了中国协商民主的历史基础、实践基础和内在逻辑。可以说，中国共产党在领导中国人民进行革命、建设、改革的长期实践中，创造了具有中国特色的社会主义协商民主制度和体系。
一、新民主主义革命时期的实践探索
早在中国共产党成立之初，民主就成为中国共产党人追求的价值目标，无论是陈独秀、李大钊还是毛泽东，都将民主视为现代政治发展的方向。正是基于对民主的坚定信念，即使是在战争时期，中国共产党人也一边在军队和根据地探索民主的实现形式，一边利用合法的政治平台——国民参政会、旧政协等，与各民主党派开展政治协商。这些实践探索为社会主义协商民主的确立积累了宝贵经验。
（一）井冈山时期的士兵委员会
士兵委员会是中国共产党最早对协商民主进行制度化的尝试。1927年，毛泽东领导的“三湾改编”不仅建设了一支新型的人民军队，而且将协商民主的实践引入了军队，在“连、营、团三级建立士兵委员会。”1930年9月，红一方面军总政治部出台《红军士兵会章程》，形成定型的制度。“完全打破了那种认为军队要打仗要服从命令，就不能有民主的陈腐观念，创造了历史上第一支真正讲民主的属于人民自己的军队。”士兵委员会的民主性质不仅体现在其成员由选举产生，更体现在其运行机制上，士兵们通过协商议事来行使其民主权利。
第一，“红军官兵平等”。这是红军作为新型军队的特色，也是士兵委员会作为协商议事机构有效运作的前提。通过在军队内实行民主制度，士兵有开会说话的自由，并有监督批评军官之权；取消军官的特权，规定官兵在政治上平等。这些措施为士兵委员会的协商创造了条件。据当时的官兵回忆：“有些问题连长和党代表都处理不了，那么就和士兵委员会的负责人一起开会讨论研究”。
第二，协商议题广泛。士兵委员会讨论的议题既包括一些重大的问题，例如经济问题、军事问题，“怎样打仗，怎样执行三大纪律、六项注意，也让士兵委员会发动大家一起开会讨论研究”，也包括一些琐碎的生活问题。曾为士兵委员会委员的耿飚在其回忆录中就描述了当时如何通过讨论来解决伙食口味上的冲突，士兵委员会经过调查、讨论，形成了决议：每天买菜时，按辣与不辣买两种，数量以双方人数为比例，问题迎刃而解。
第三，协商程序严格完整。按照《红军士兵会章程》规定，连级士兵委员会会员大会，每半月开会一次，执委会每周开会一次，常委会五天一次；团级、营级或直属队的士兵委员会代表大会每月开会一次，执委会每十天开会一次，常委会五天开一次。这是例会，如果有特别情况，可随时召集。
第四，协商成果具有一定约束力。士兵委员会建立初期，由于经验不足，一度拥有很大的权力，不仅可以惩罚包括军官在内的违纪人员，而且有权讨论决定部队行动等重大问题，从而出现了极端民主化等弊端。士兵委员会常常越权干涉作战行动，并导致“八月失败”等问题。古田会议重新确定了士兵委员会的工作路线和职权，规定“士兵委员会对政治问题及军队的行政只能有建议之权”，士兵委员会受各级党委（支部）的指导。
这一时期，除了士兵委员会这种制度化的协商机制外，中国共产党还运用座谈会等形式，开展土地改革。邓子恢在闽西金沙乡进行中国共产党历史上最早的土地改革试点时，就召开座谈会，邀请有经验又熟悉土地情况的老农，“由大家提出问题，再由大家讨论想办法，以后根据大多数人的意见作最后决定”。最后想出的办法是：所有土地都拿出来，以乡为单位，不论阶级成分，以“抽多补少”的办法平均分配。这一原则在土地政策的制定过程发挥了重要作用。
（二）抗日战争时期的“三三制”实践
在延安时期，中国共产党提出了系统的民主建国思想，并从1941年开始在敌后根据地开展“三三制”实践。作为一种独特的政权组织形式，它无论是在组织形式上还是在运行机制上，都体现了协商民主的要求。
从组织形式来看，“三三制”体现了民主的平等原则。按照“三三制”的要求，无论行政机关或民意机关，共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；不左不右的中间派占三分之一，他们代表中等资产阶级与开明绅士。通过“三三制”的制度架构，保障各党、各派、各界的利益和诉求都能在政权机关中得到代表。在实践中，新区比老区做得好，一些新区，有的国民党员当选人数比共产党员还多。为了保证“三三制”得到严格执行，1942年下半年，共产党代表超过1/3的8个县，特别举行县和乡级重新选举。
从运行机制来看，“三三制”体现了民主协商的精神。1941年11月6日，毛泽东在陕甘宁边区第二届参议会上发表演说时特别强调：“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利”。为了解决非党人士“有职无权”的问题，中国共产党还特别强调要通过建立各种工作制度，确保党外人士能在重大决策过程中发挥作用。其中，定期召开党外人士座谈会就是一个很好的经验。在座谈会上，非党人士开诚布公，畅所欲言，取得了比较好的效果。其后，陕甘宁边区党外人士座谈会当作一个重要的经验推广到其他敌后根据地。与之相应，基层政权也进行了配套的改革，创造了“一揽子会”的模式。参议会开会时，参议员、政府委员、村主任、村长、党支部干事都参加，“大家议、大家决、大家分工、大家参加”。
在抗战期间，除了“三三制”的政权建设外，中国共产党还充分利用国民党的国民参政会等平台，与中国各主要党派、社会各界的代表人士围绕抗战建国的一系列重大问题开展政治合作和协商。在此过程中，中国共产党对政治协商的实现形式进行了初步探索，为日后政治协商制度的发展做了必要的铺垫。
（三）解放战争时期“旧政协”的党派协商
1946年1月10日，政治协商会议在重庆召开，史称“旧政协”。无论从协商的过程还是从协商的结果来看，政治协商会议都体现了一定程度的协商精神。一方面，政协五项决议案的通过， 是参加政协会议的五方代表——国民党、共产党、民盟、青年党和社会贤达，本着平等协商、求同存异的精神，在斗争中相互包容妥协而结出的硕果，这种多党协商、求同存异的政治局面在中国现代历史上是罕见的。另一方面，政治协商会议引起全社会的广泛关注。当时，《新华日报》《新民报》和重庆《大公报》等报刊对政协议题逐一评论，政治协商会议一时成为国内舆论的焦点，社会各界也对相关议题开展了广泛讨论。《新华日报》发表社论，认为政治协商会议“发挥了和平协商的伟大作用，这是中国历史的创举”。
需要强调的是，旧政协中的协商民主要素是脆弱的，它和后来的新政协不一样，支撑它的是各方的实力。通过协商取得的结果并非国民党真心实意希望的结果，国民党既不愿意通过真正的政党合作将共产党纳入体制之内，也不愿意将政治协商的成果真正落到实处。因此，人们美好的愿望很快就在战火中破灭了。
二、社会主义协商民主制度的确立
随着新中国的建立，中国共产党人确立了以多党合作和政治协商为代表的社会主义协商民主制度，并通过这一机制协商建国，完成了旧政协未能完成的历史使命。随着改革开放，社会主义协商民主向基层延伸，政治协商和基层的社会协商一体两翼，支撑起社会主义协商民主的主要框架。
（一）协商建国与政治协商制度的建立
旧政协协商成果的烟消云散让各民主党派对国民党政权独裁本质有了深刻认识，他们由最初对国民党寄予厚望到对其完全失望。因此，当1948年5月1日中共发出“五一口号”时，各民主党派纷纷响应，在历史转折的关键时刻选择了中国共产党。由此，中国共产党和各民主党派的合作进入到一个新阶段，政治协商也从“旧政协”进入到了“新政协”。
周恩来在新政协筹备过程中指出，凡是重大的议案提出来事先都是有协商的，协商这两个字非常好，就包括这个新民主的精神。他还用通俗的语言总结了新旧政协在议事方式上的差别：“到开会的时候才把少数人了解的东西或者说是临时提出的意见拿出来让大家讨论决定，这是旧民主主义议会中议事的办法。新民主主义议事的特点之一，就是会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去讨论决定，达成共同的协议”。
纵观新政协的发展历程，应该说周恩来的归纳是非常准确的。以政协最重要的成果《共同纲领》的讨论为例，中共提出《共同纲领草案》初稿后，除各党派自己讨论外，到达北平的500 多名政协代表共进行了7次讨论。与会者积极发言，发言也普遍得到重视。民主建国会代表章乃器用“三个做到”来评价新政协的协商：“分组讨论和大会报告轮番地举行，保证了大家都有充分的发言权，做到了知无不言、言无不尽；做到了反复讨论，不厌求详；做到了多数起了决定作用，少数心悦诚服。这才是真正的、彻底的民主”。
新政协之所以能脱离旧政协的窠臼，实行真正的、彻底的民主，关键在于两者的性质不同：旧政协是在国民党一党专政、独裁统治下，由国民党召集，左中右三种政治势力参加的协商机构，其协商属于谈判型协商，党派利益在其中占据着重要地位；新政协则是在中国共产党领导下，各党派团体和社会各界人士之间的协商机构，他们在根本利益和基本立场上是一致的，因此，其协商属于对话型协商，大家在共同利益的基础上，通过理性对话来寻求共识，而不是通过相互博弈来争取利益。如马叙伦所言：新政协是“民主方面的各阶级各阶层的代表自己互相商量‘国是’，取得一个协议，只是‘和衷共济’的而不是妥协的”。
更重要的是，新政协非常重视政治协商的制度化工作。1948年9—11月，在新政协正式筹备之前，中共与各民主党派反复磋商，拟定了《关于召开新的政治协商会议诸问题》，这是中共和各民主党派深度合作达成的第一份规范的程序性文件。《中国人民政治协商会议组织法》更是对多党合作、政治协商的原则、组织架构和程序办法进行了规定，将新政协筹备和召开过程中积累的经验以制度化的方式巩固下来。
1954年9月，随着第一届全国人民代表大会第一次会议的召开，结束了此前由中国人民政治协商会议的全体会议代行全国人民代表大会职权的历史。政协是否还有必要继续存在？如果必要，它应该如何发挥作用? 对于这一问题，当时党内外都存在一些模糊认识。为此，毛泽东在第二届政协会议召开前夕，亲自召集参加政协会议的部分党内外人士座谈，指出“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要”，但是，“政协不能搞成国家机关”，“政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关”。1954年12月，政协第二届全国委员会第一次会议通过了《中国人民政治协商会议章程》，对人民政协的性质职能、组织机构进行了重大调整。从此，人民政协作为政权机关的作用消失了，但它作为统一战线组织继续存在，在社会主义建设和改革中发挥了重要作用，成为我国政治制度的一大特色和优势。
（二）改革开放与协商民主领域的拓展
令人痛心的是，“文革”期间政治协商的优良传统遭到破坏，人民政协被迫停止工作。“文革”结束后，政协开始逐步恢复工作。随着改革开放深入，多党合作和政治协商的制度化程度越来越高，协商民主的领域也不断拓展，并向基层延伸，社会协商对话在城乡社区蓬勃发展。
政治协商：制度化。在多党合作和政治协商制度化的进程中，有几个重要的时间节点：1、1982年12月4日，五届全国人大第五次会议通过新的《中华人民共和国宪法》，第一次在宪法中阐述人民政协的性质、地位和作用；2、1989年12月30日，中共中央印发《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，第一次将多党合作和政治协商制度定位为我国的一项基本政治制度，为协商民主的发展开辟了更广阔的空间；3、1993年3月，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为一项基本政治制度被写入宪法；4、2005年和2006年，中共中央先后颁发了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》《关于加强人民政协工作的意见》，要求“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商”。在《关于加强人民政协工作的意见》中，将“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”，写入党的正式文件，这不仅为人民政协协商民主的实践注入了新的活力，而且在社会主义民主理论的发展上迈出了重要一步。
社会协商：协商民主与群众路线的融合。随着改革开放的不断深入，中国政治经济社会生活的面貌发生了翻天覆地的变化，人们的生活水平提高了，但社会分化的程度也越来越大了，一时间出现了“端起饭碗吃肉，放下筷子骂娘”的现象。为了更有效地回应社会的变迁，更及时地处理和协调各种不同的社会利益和矛盾，1987年党的十三大报告第一次明确提出“社会协商对话”概念，明确强调要发扬“从群众中来、到群众中去”的优良传统，建立社会协商对话制度，提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论，“及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解”。
限于当时特定的历史环境，作为顶层设计的“社会协商对话”构想并没有发展出具体的实现路径，但是，这颗种子后来在实践中还是开出了零星的花朵，并在党的十八大以后，得到蓬勃发展。这一局面的开创首先得益于地方的创新，浙江温岭的民主恳谈会就是一个很典型的例子。1999年，作为“农业农村现代化教育”活动的试点单位，松门镇采取“与群众双向对话”的方式来举办“农业农村现代化教育论坛”，没想到效果奇佳，民主恳谈会的雏形就此诞生。2001年，温岭市正式出台文件，将民主恳谈活动推广到全市的各个乡镇，并从对话型恳谈发展到决策型恳谈。2005年，协商式民意调查（deliberative polling）等现代治理技术被嵌入到民主恳谈之中，使土生土长的政治思想教育活动升级为一种中国版的协商民主。与温岭类似，一些地方启动地方政府预算改革，让公众参与政策决策过程，或者让政府更加透明化，如哈尔滨、上海和无锡等地；一些地方在社会矛盾激化即群体性事件发生后，政府积极介入，主动公开信息，并建立了比较有效的社会协商对话机制，从而比较成功地化解了社会矛盾；一些地方在重大工程项目的决策之前，同各利益相关者进行必要的社会协商，从而化解了可能存在的决策风险，如福建漳州的PX项目。党的十八大之前，各地在治理过程中自发探索的这些社会协商对话机制尽管并非普遍现象，但它们为十八大后协商民主的蓬勃发展奠定了良好的基础，也提供了经典的范例。
三、党的十八大以来社会主义协商民主全面展开
2012年，“协商民主”一词第一次进入党的最高规格文件十八大报告之中。从此，社会主义协商民主的发展进入了快车道。
（一）在理论上，深化了对协商民主性质的认识，提出了完整的制度构想
第一，党的十八大指出了协商民主根植于中国自身的实践，明确肯定协商民主是一种本土资源，是对过去几十年中国共产党政治实践经验的总结，而非舶来品。这一点非常重要，它涉及一个基本立足点的问题，是以既有的制度框架为基础吸收有益的外来成果，还是另起炉灶建立一套全新的制度，这是协商民主建设的一个根本性问题。
第二，党的十八大解决了“中国应该建设什么样的民主”这一重大理论问题。十八大指出社会主义民主制度的特点在于其将选举和协商有机结合，可以有效克服单纯的选举民主可能带来的社会分歧加剧、政治走向极化的危险，消除党派和利益集团为了一己私利相互倾轧的弊端。
第三，党的十八届三中全会和十九大报告明确了协商民主的地位和作用。《决定》指出，协商民主是“党的群众路线在政治领域的重要体现”；党的十九大报告更进一步指出，协商民主是“实现党的领导的重要方式”。这些论断明确地将中国的协商民主和西方的协商民主区别开来。在党的领导下，协商成果可以顺利地与党和国家的决策过程衔接起来，从而克服西方协商与决策断裂的难题。西方学者在近距离观察了中国基层的协商后，也禁不住感叹，在这一点上中国做得比美国都好。
第四，党的十八大以来党提出了协商民主制度建设的完整构想。一是协商民主要“广泛、多层、制度化发展”。“广泛”指的是其横向的覆盖范围，七个协商渠道同时展开；“多层”指的是其纵向的布局层级，从高层一直延伸到基层。二是提出了建设“程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系”的要求。从协商议题的提出到协商人员的产生，从协商过程的控制到协商成果的运用，每一步都需要合理的程序来加以规范。同时，协商民主建设必须有系统思维，在党的统一领导下，实现各方分工负责同时又相互衔接配合的工作机制，真正建立起纵横交错、上下贯通的协商民主体系。
（二）在实践上，“社会主义协商民主全面展开”
习近平总书记强调，“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践”。党的十八大以来，社会主义协商民主在实践中全面展开，多种渠道各展所长，有力地推动了国家治理体系和治理能力现代化。
第一，政党协商规范化程度不断提高。政党协商处在国家政治制度结构的高层，在我国协商民主的七个渠道中居于首位，面对和解决的都是事关国家社会发展的重要问题。2015年12月，中共中央办公厅印发《关于加强政党协商的实施意见》，这是党的十八大以来，第一次以党内规范性文件的形式明确了政党协商的主要内容、形式、程序和保障机制，形成了“党委出题—党派调研—政府采纳—部门落实”的运行机制，保障了参政党的知情权和参与权，体现了合作型政党关系的运行效率。总体来看，政党协商的实施效果愈发明显，既扩大了民主党派和无党派人士有序政治参与，畅通意见表达渠道，也增进了政治共识，促进了科学民主决策。
第二，依法有序推进人大协商。党的十八大以来，人大协商的范围和内容不断扩大，从局部协商逐步到全面协商；人大协商的主体和形式不断增多，从单一性协商逐步到多样性协商。实践表现为，立法的公开制度、参与制度、意见处理反馈制度不断规范，更加注重公众有序参与立法；探索建立了有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制；更好发挥人大代表在立法协商中的作用，代表议案建议质量逐步提高，议案建议办理实效提升；完善了代表联络机构、网络平台等形式；贯彻实施《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，密切代表同人民群众的联系。
第三，明确人民政协是“专门协商机构”。“专门协商机构”是对人民政协在功能问题上的全新定位。作为专门协商机构，人民政协成为协商民主实践创新最为活跃的渠道。一是不断完善政协协商议政新格局。进一步健全党委会同政府、政协制定年度协商计划的制度安排；加强制度建设，进一步规范人民政协多年实践、相对成熟的协商形式，增加协商密度；积极开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，不断拓展协商空间；充分利用网络信息技术，探索网络协商议政新途径。二是双周协商座谈会的制度创新。它将政党、政府、学界和社会各界的力量调动和整合起来，在充分调研的基础上展开对话，提出建设性的政策建议，其直通车优势保障了协商与决策的有效衔接，充分体现社会主义协商民主的制度优势。三是大力推动人民政协“协商式监督”功能发挥，协商式监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制等愈加完善。四是发挥专门协商机构作用，努力推动协商民主体系建设。以政协协商与基层协商有机衔接为例，党的十八大以来，政协协商平台不断下移，在江苏、甘肃和云南等地，政协委员直接下到城乡社区，政协协商元素被注入基层协商之中，激活了基层社会治理的活力，使基层协商朝着更加规范化、制度化的方向迈进。
第四，政府协商扎实推进。一是探索制定并公布政府协商事项目录，防止“假协商”或“乱协商”。二是政府协商的机制不断完善。在实践中，不断完善意见征集和反馈机制，在立法、设定决策议题、进行决策时广泛听取意见，及时反馈意见采纳情况；规范听证机制，听证会依法公开举行，及时公开相关信息；建立健全决策咨询机制，完善咨询程序，提高咨询质量和公信力；同时，完善人大代表议案建议和政协提案办理联系机制，建立健全台账制度，将建议和提案办理纳入政府年度督查工作计划，办理结果逐步向社会公开。
第五，基层协商实践丰富多样。基层协商是民主实践创新最为活跃的渠道之一。党的十八大以来，按照协商于民、协商为民的要求，基层涌现出丰富多彩的协商实践，总体而言达到了“较好的协商”质量。一是通过党组织建设重心下移，充分发挥党组织在基层协商中的领导作用。例如，广东省清远市建立了“党支部提事、村民理事会议事、村民会议决事、村委会执事”的协商民主机制。二是合理划分协商单元，搭建基层协商平台，让群众真正参与到决策过程中来，树立主体多元、平等参与、协商互动的理念。三是不断完善协商形式和协商制度，将“一事一议”落实到城乡社区治理的全过程。例如，浙江温岭在学习西方“协商式民意调查”技术的基础上，结合中国实际创造了混合式代表机制；云南盐津建立了基层协商的主持人制度。四是创造性地激活了地方性知识，丰富了基层协商文化。温岭的民主恳谈会、武义县的“村务监督委员会”、江山的大陈村等基层协商模式都是不同地方性知识创造性转化的结果。2020年10月，民政部办公厅印发《关于开展村级议事协商创新实验的通知》，“计划于2021年和2022年分两批指导1000个左右的行政村试点开展村级议事协商创新实验，为各地推进村级议事协商制度化、规范化和程序化提供可复制可推广的经验”。相信这一举措将加速基层协商的发展，提升基层协商的质量。
第六，积极探索社会组织协商。尽管社会组织协商是目前各种渠道中最为薄弱的环节，但是，党的十八大以来，社会组织协商的制度化渠道不断拓展，通过参与人大协商、政协协商、政府协商和基层协商，发出专业化声音，为政策制定提供建设性建议，为基层协商增添活力。与此同时，社会组织协商的议题日益丰富，领域更加宽广，在社会治理中发挥日益重要的作用。例如，浙江温岭在政府相关部门的领导下，行业协会和行业工会两个社会组织共同就行业工资问题展开协商，取得良好效果，为当地经济发展创造了良好的外部环境。一些公益组织，尤其是环保组织，积极参与环境治理的国际对话，成为中国参与全球治理的有生力量。
2019年11月，习近平总书记在上海考察时指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”。这一重要论断，深刻揭示了人民民主是一种与现实接通、与人民利益相连的具有操作性的民主形态。建党百年社会主义协商民主从实践探索到制度创新的发展史充分体现了“有事好商量、众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”的“全过程民主”的生动实践，体现了参与主体的广泛性、参与内容的全面性、参与渠道的丰富性、参与结果的约束性。
社会主义协商民主是在人民内部各方面广泛商量的过程，是发扬民主、集思广益的过程，是统一思想、凝聚共识的过程，是科学决策、民主决策的过程，是实现人民当家作主的过程。站在新的历史方位，要坚持从国情出发，把握长期形成的历史传承、走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则，将中国特色社会主义协商民主的独特优势贯穿在全过程民主的实践中，找到全社会的最大公约数，画出最大同心圆，通过“完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。
作者：
谈火生 清华大学社会科学学院政治学系副教授
宋雄伟 中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授
【文章来源】《行政管理改革》2021年第8期
