《数字政府的纵向治理逻辑：分层体系与协同治理》

赵娟  北京化工大学文法学院公共管理系讲师

孟天广  清华大学政治学系副教授

摘要：数字政府是数字技术基于技术赋能和技术赋权机制嵌入国家治理体系，通过政府数字化转型提升政府治理能力和社会协同能力的政府形态，融整体政府、开放政府、回应政府、智慧政府、濡化政府于一体。本文聚焦于数字政府的纵向治理逻辑，从治理功能、治理资源、治理工具三个维度的层级差序特征出发，提炼出数字政府建设的三个类型，即“战略型”、“枢纽型”和“回应型”。基于治理功能、治理资源和治理工具的层级差异，中央、省域、市域和基层等不同层级有必要构建数字政府的纵向治理分层体系，该体系依托科层逻辑和协同逻辑为政府内部关系以及政府-社会、政府-市场关系的协同治理提供了解决方案。数字政府发展既要促使不同层级政府发挥各自的特定功能，更需要构建上下耦合、协同互促的纵向治理体系，依托科技驱动推进国家治理现代化。

数字政府已成为未来政府演进的必然路径，数字政府建设将为中央和地方政府推进治理体系和治理能力现代化带来崭新的治理机遇。纵向府际治理为探索数字政府自上而下的治理体系建设提供了重要的研究面向，然而目前尚未有研究予以深入探讨。数字政府的建设与发展应是有逻辑、有层次的可持续推进过程，不同层级政府应根据自身的治理功能和治理资源，运用特定治理工具完成相应的治理任务，分层分级、上下耦合、协同推进。

数字政府是第四次工业革命的产物，是传统政府因应数字时代而产生的一种新型政府形态。数字政府的治理涉及“三元主体”和“三对关系”，即政府、社会、市场，以及政府内部关系、政府-社会关系、政府-市场关系。数字技术现已渗入各主体、各领域、各行业的治理结构与治理模式。基于此，我们认为，数字政府是通过技术赋能和技术赋权双重机制推进政府建设，这一双向驱动机制不仅促使数字技术嵌入科层制以推进治理结构再造、业务六层重塑和服务方式变革，还构建着新型政府-社会关系、政府-市场关系，以支撑数字社会建构及数字经济发展。

早在20世纪60年代即出现有关组织与技术环境相互作用的讨论。广为流传的权变理论认为，组织的结构取决于所处环境的性质。而技术与结构的关系主要体现在复杂性、不确定性和互依性三个维度，随着复杂性、不确定性和互依性的增大，组织的结构必须调整以提高其信息处理的能力。政府组织是一个动态开放的系统。在面对新技术革命给政府行为、政企关系等不断带来风险和挑战的环境下，国家治理体系必须进行适应性变革：在顶层设计框架下，坚持推进服务型政府建设，推进新型政企合作模式建构，加强相关立法和监管改革。由是说，数字时代的新技术变革深刻影响着政府内部关系、政府与社会关系以及政府与市场关系。以下五个政府形态的适应性变革与协同性互促，生动地体现了数字技术对政府内外部关系的结构性影响。

(一)整体政府：政府内部组织的整体化重塑

整体政府包含数据汇合、业务整合和组织融合，其超越政府内部纵向层级与横向结构的物理整合，以数字技术对政府业务流程的重塑再造、信息共享和权力重构，消弭政府治理的碎片化、割裂化、交叉化困境，实现公共服务的一站式、无缝隙供给。地方政府在重塑组织内部业务流程和数据共享方面的创新实践，表明数字技术可切实促进整体政府的实现。整体政府包含三个面向：一是从中央到地方不同层级的纵向整合；二是不同功能的横向部门整合；三是公私部门间的合作关系与整体协作，构建自上而下的矩阵式、协同化、生态化组织。

(二)开放政府：政府数据资源的开放与共享

政府通过数据和流程等的开放透明，可吸纳多元主体参与政府治理过程，汇聚众智，促进共享共治与治理能力互补提升。开放政府包含四个类型:数据开放、流程开放、决策开放及回应开放。政府应通过开放理念、开放制度、开放平台、开放应用等系列支撑与服务，协同社会主体共同治理，调整和适应社会需求，促进公共服务质量提升。政府应根据开放资源属性，遵循分类分批开放原则，从被动开放逐步转向主动开放。在资源开放过程中充分考量平台稳定性、质量可靠性、可及便捷性、数据可读性、数据安全性与互动响应性等，并在渐进开放的过程中不断提升政府数据资源开放的频度、质量与效果。

(三)回应政府：政府服务的全面可持续回应

目前，我国各地政府利用热线电话、网民留言、政务抖音等多元化数字政府应用感知民情，初步建立并规定了政府回应的速度、原则、质量等，并将其作为基层政府官员的绩效考核依据，有效提升了公众在社会转型过程中的获得感、幸福感和满意度。实践中，政府回应要超越一时一事的碎片化回应，建立稳定、可持续的回应机制，精准提供群体性服务和个性化回应，建立更为科学、合理、稳定的反馈评估机制，促进各级政府真正以人民需求为中心，以问题解决为牵引，以回应质量为目标，实现全面、稳定的可持续回应。

(四)濡化政府：传统及创新的价值理念培育

濡化政府是指政府通过数字平台和各类数字应用工具，在政府内外引导和传播治理价值、治理理念、社会文化、施政策略等，通过培育和厚植社会核心价值，传导和传播良风善行，更好地发挥党风政风建设，以及教化社会的治理模式和治理能力。政府的数字化思维、数字化理念、数字化战略和数字化规则等均可应用数字化工具来予以濡化培育和引导。在目前我国“政府主导、社会协同、价值引领”的宏观话语体系基础上，通过濡化机制可以在政府内部培育层级治理的整体性意识，在政府外部培植社会协同共治理念，营造良性营商环境，自上而下赋能政府机构。

(五)智慧政府：政府技术能力的智能化再造

智慧政府既为数字政府的实现提供了技术支撑，亦是政府数字化转型的高阶阶段和最终目标。数字政府可视为从电子政务到智慧政府的过渡和转换。作为一个统摄性概念，数字政府建立在政府信息化和电子政务发展的基础上，是对先前发展成果的持续推进，涵盖领域更为广泛，治理主体更加多元。智慧政府强调以数字技术和政务新基建为基础的政府架构，通过自驱建设、主动智治，全面实现政府治理与公共服务的精细化、社会化、专业化和智能化。

二、数字政府的纵向协同逻辑

数字政府的建设与发展是在政府内部自上而下的科层结构中实施，并协同不同层级政府有序推进的。数字技术嵌入科层制内部，促进了政府内部结构的组织模式、业务流程、服务方式等发生变革，并从中央到地方，以至基层政府，均发生了系统性、渐进性的演化。

(一)数字政府治理的科层逻辑

随着数字技术的蓬勃发展，科层制组织内部亦发生了适应性变革。等级分明的层级结构逐步向非集中、扁平网络结构转变。与此同时，与技术发展相匹配的治理结构在科层体制内做出了适应性调整。数字政府建设的终极目的，在于把集中管理、分层结构、在工业经济中运行的管理型大政府，变革为适应虚拟的、全球性的、以知识为基础的信息经济的无缝的、网络化的服务型政府。科层内部的技术治理主要涉及中央地方关系的调整，即如何处理条块关系。本文从中央、省域、市域和基层政府四个不同治理层级进行系统解构。

(二)数字政府治理的协同逻辑

数字政府的发展是政府内部各层级协同共治的过程。协同治理涉及跨边界、跨层级、跨领域治理的实践形式，作为公共政策决策、管理的过程和结构，它能够使人们建设性地跨越公共机构、政府等级以及公共、私人与市域领域的边界，以实现其他方式无法抵达的公共目标。协同治理涵盖政府内部纵向结构、横向合作、政府与外部主体、外部主体间的协同逻辑。数字政府发展的过程，是各级各地政府在其发展阶段、地域特征、制度环境、产业优势等系列复杂因素影响下的协同治理过程。纵向层级协同过程的探究则可从治理资源、治理工具、治理功能等维度来进行具体的类属解析。

(三)数字政府治理的分层与协同框架

数字政府治理的关键维度是考察不同治理主体的治理功能、治理资源及治理工具。治理功能依据不同治理主体的任务目标、职责清单、权力清单等予以划分。依据不同层级主体，可将治理功能分为宏观层、中观层和微观层，不同层级的治理功能对应着不同的治理对象和治理范围，以及不同的治理任务。治理资源是在数字政府内部结构中各层级、各领域所拥有的资源，包括政府各级主体配备的人力资源、财政资源和技术资源等。随着数字技术的发展，算力、算法、数据等技术资源，已逐渐成为影响各级政府数字化转型的关键要素。

治理工具是数字政府发展的重要手段和实现路径，可将治理工具划分为强制性、混合性、自愿性三种类型。强制性治理工具侧重强调政府的权威和强制力手段，主要包括制定规则和准入资格、制定标准、审查核验和责任追究等;自愿性治理工具强调治理主体的较少干预和公众/行业主体的主动参与等;混合性治理工具则为强制性治理工具和自愿性治理工具的结合，其特征介于两者之间。

中央、省、市和基层政府，各自拥有不同的治理功能、治理资源和治理工具(见图2)。整体而言，宏观治理功能、强制性治理工具和更强的算力，聚集于更高层级政府，在数字政府发展中发挥战略导向作用，可将其归属为“战略型”数字政府；中观治理功能、混合性治理工具和更强的算法，更集中于中间层级的政府，可将其称之为“枢纽型”数字政府；微观治理功能、自愿性治理工具以及更丰富的数据，倾向于聚集在基层政府，这一层级政府与社会公众/企业等互动最为频繁，可将其称为“回应型”数字政府。

上述不同的数字政府类型，对应着不同层级的政府主体。按照国家、省、市和基层政府四个行政层级的划分来看，国家和省域数字政府治理主要是战略型，发挥统筹协调作用；省域和市域数字政府治理均为枢纽型，这两个层级的数字政府治理均发挥着“承上启下”作用；而市域和基层的数字政府治理均为回应型，这两个层级的政府直接面对公众和企业等社会主体，政社互动更为频繁，政府对社会的诉求可以更直接精准地予以回应。各层级政府依照各自治理功能、治理资源，运用差异化治理工具完成治理目标，不同层级上下耦合、协同互促，方可在整体上体现出全国范围的数字政府建设成效。

三、数字政府纵向治理的分层分析

数字政府的发展要分级分层、稳步有序渐进推进，最终实现国家治理现代化。

(一)“战略型”：数字政府与国家治理

在治理功能方面，中央具有宏观政策指导、规则标准制定等职责，有关数字政府的战略目标、标准规范、基础法律法规、全国性平台等须在中央层面予以设置。在治理资源方面，中央掌握着大量资源的支配权，财政资源相对充沛。数据共享是数字政府建设和发展的基础。各省的政务数据共享需求，要由全国政务平台统一受理和提供服务，通过国家数据共享平台交换数据。采取集中与分布相结合的方式进行信息资源目录服务和数据交换服务，其体系主要分为国家、省、地市三级节点，实现国家、省、市、县级数据交换。人工智能、云计算及数据中心等算力基础设施，可为全国一体化政务服务和数据资源共享平台的建设和运营提供坚实支撑。

在治理工具方面，中央具有推进数字政府建设落实的强制力。国家在数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范的顶层设计，应通过设立有效的智能化监督激励机制来督促实施。公共数据有序开放，个人信息保护的权利、义务、责任、处罚，国家数据统一共享开放平台的设立等，均须在国家层面予以强制约束和明晰规定。国家层面不仅应制定相应制度，还要动态评估制度实施效果、惩处情况等，要适时通过价值濡化，使所有人对违反国家数据安全、个人信息保护等规定具有一致预期，助力制度的有效实施。

(二)“战略型+枢纽型”：数字政府与省域治理

我国政府治理在科层制发展过程中，主要通过目标责任和量化考核来强化行政科层逻辑。在央地行政权分配中，中央负责制定国家层面的大政方针和重大经济社会发展战略，各级地方政府层层传达和部署，战略目标不断被分解下达。省域政府是在国家战略规划下，基于省级事权及治理功能、资源和工具等，推进省域治理现代化。省域数字政府同时属于战略型和枢纽型数字政府：不仅要在辖域空间内落实国家数字政府战略，更要根据各省资源禀赋和现实条件，锐意改革、守正创新，发挥省域数字政府治理的积极性、主动性和创造性。

在治理功能方面，省域数字政府主要在中观层面发挥作用，对上承接国家宏观职能，对下指导市域微观发展，同时发挥战略作用、承载枢纽功能。省域政府要整体推动数字政府体系建设，对国家战略目标、顶层设计进行在地化规定，制定并出台本辖区相应政策。省域政府要全面统筹数字新基建、数据资源体系、数据开放共享体系、组织运营体系、政府回应体系等；准确把握省域数字政府发展目标，发挥省域统筹协同优势、区位产业优势、生态资源优势、环境人文优势等，综合推进省域治理现代化。

在治理资源方面，省域政府具有辖区财政资源和技术资源的统筹调配权，人力资源相较市级可能较弱，其职能部门更多承担统筹、协调、指导功能，与社会主体互动相对较少。在治理工具方面，省域治理具有混合性特征。一方面，省域政府通过强制力规定准入资格、运营许可，制定激励政策和约束规范，建立绩效考评机制等；另一方面，省域数字政府具有较大自主性和裁量权，可制定适合自身发展阶段和优势的数字政府战略规划，建立数字政府创新治理机制，开列权力清单，开展数字化公共服务社会监督，等等。

(三)“枢纽型+回应型”：数字政府与市域治理

城市治理是地方治理的重要组成部分，也是国家治理的重要组成部分，国家治理现代化必然要求城市治理现代化。市域治理以城区为重点，强化城乡联动，是我国行政体系中“接近基层”的中间枢纽，是落实顶层设计的中坚力量和推进基层治理的前沿力量；更是借助数字技术革新城市治理理念、治理结构等的承载单元。一言以蔽之，城市是政策落实的关键节点，是链接社会的重要单元，在数字政府发展过程中承载“枢纽”和“回应”双重功能。

在治理功能方面，市域政府承担中观与微观治理功能，是省域数字政府战略落实的重要主体，是汇聚民情、回应民意、感知风险和预测研判的治理单元。如今，在市场化、城镇化、网络化“三化”叠加的时代，数字化转型给城市带来的挑战和压力无疑是最大的。因此，市域政府的治理功能之一，在于运用数字技术发现城市运行痛点，解决社会疑难杂症。要基于城市数字基础设施，打通城市中枢系统，针对市民和企业的“生命全周期”进行全过程数字化管理，感知并解决多元社会主体诉求的难点堵点。通过民情民意汇聚、社会风险感知和政府靶向回应，提升市域政府智能化治理水平。

在治理资源方面，数字技术的场景应用在城市层面最为广泛，这一层级具有天然的数据资源优势和场景应用优势。相较其他层级，市域政府直接解决城市运行问题，具有相对充足的人力资源，可直接投身于城市治理和公共服务的现实场域，是数字技术渗透最为深入、产生治理效能最为直接的层级。

在治理工具方面，市域政府直接面对多数公众和企业的具体化、情境化、个性化诉求，在公共服务供给和市场监管等微观治理领域运用的治理工具亦具混合性。政府可通过财政、税收等强制性激励方式，引导和鼓励公众、企业、科研机构、志愿组织等多元社会主体广泛深入参与市域治理的具体实践。

(四)“回应型”：数字政府与基层治理

基层政府是我国绝大多数顶层制度设计的维护者和实施者。数字政府的建设成效，最终应落实和体现在基层政府的运作及与公众的互动过程中。在我国超大型国家的治理层级中，县乡、街镇等基层政府承载着来自上级政府几乎所有的任务，治理职能微观琐碎、错综复杂，治理资源却相对匮乏。为解决此类典型的基层治理困境，基层政府在运用数字技术与社会互动的过程中，生发出诸多灵活性、典型性的创新实践。如北京市的“吹哨报到”“接诉即办”改革，即成为全国基层治理创新的优秀代表。以“接诉即办”为契机，北京市在条块关系、权责清单、资源配置方面重新界定、结构再造，下移治理重心、下沉执法力量，形成了“赋权基层、资源下沉”的基层治理创新机制。同时，数据治理贯穿改革始终，政府与科研机构、技术企业深度合作，运用大数据、人工智能、机器学习等数字治理工具，对全市街乡镇居民诉求整体画像，运用数据可视化呈现民情民意，实时评估研判治理风险，精准回应民情民意，为推进基层回应性政府建设提供了机制保障和实现路径。

本文认为，从中央到基层政府，由于治理功能、治理资源和治理工具的不同，在数字政府发展过程中，承担着“战略型”“枢纽型”“回应型”等不同角色。诚然，数字政府纵向治理不可避免要协调条块部门间的利益关系。要按照权责一致的原则，规范垂直管理体制和地方分级管理体制在政府数字化转型中的权责关系。数字技术具有约束行政权力、强化纵向治理等重塑组织架构的潜力，要充分发挥数字技术的改革撬动潜能，进而形成政府上下耦合的整体协同效应。

总之，数字政府纵向治理的分层体系可为政府内部关系以及政府-社会、政府-市场关系的有效协同提供解决方案。在政府内部，数字技术嵌入“上下左右”各层级和各部门政府办公、政务服务、决策研判、政民互动的具体领域，不断改变和重塑着政府内部权力结构、政府运作的业务流程、政府服务的供给方式等。在政府外部，数字技术深度融合“内外”不同层级的政务实践和政民互动过程，协同社会公众、企业社群、科研机构等多元社会主体等外生力量，共同推动政府的数字化转型。这些“上下左右”“内外协同”的数字化转型过程深刻地改变着传统政府内部、政府与社会、政府与市场的关系，创新着治理现代化的理论意涵，并将在未来持续推进国家治理现代化。

本文原载于《学海》2021年第2期。为方便阅读，略去全部注释，并有删节和调整。