基金项目：2018年度国家社会科学基金重大项目“基于大数据的智能化社会治理监测、评估与应对策略研究”（项目编号：18ZDA110）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“社会治理与公共服务研究”（项目号：16JJD810002）
作者简介：孟天广（1983—），男，清华大学政治学系副教授；王烨（1993—），女，清华大学政治学系博士研究生。
本文载于《广西师范大学学报(哲学社会科学版)》2021年第57卷第1期
【DOI】10.16088/j.issn.1001-6597.2021.01.009
【引用格式】孟天广,王烨.基于大数据的社会治理创新:地方创新与治理效能[J].广西师范大学学报(哲学社会科学版),2021,57(1):111-123.
基于大数据的社会治理创新：地方创新与治理效能
孟天广，王 烨
（清华大学 政治学系，北京 100084）
【摘 要】数字与智能技术通过技术赋能和技术赋权双重机制推动着国家社会关系的数字化转型，因而大数据被日益广泛地应用于社会治理创新。大数据社会治理旨在搭建政社协同治理平台，基于新兴信息技术赋权，利用丰富的数据资源和先进的分析技术，将复杂多维的社会运行数据化、算法化以把握社会运行规律，依靠政民互动积累社会治理的知识和策略从而提升社会治理的智能化水平。我国市场化、城镇化、数字化“三化叠加”跨越式进步，使得社会各界对于大数据驱动社会治理有着强烈认同和迫切期待，而大数据在社会治理多个方面的实践应用，使得加快构建智能化社会治理体系成为当务之急。调查全国各地的干部和公众，结果表明：大数据在社会治理中应用广泛且潜力巨大，成为政社协同推进社会治理、提升治理效率和治理能力的新动能；在大数据创新社会治理的活动中，在公共交通、社会治安、政务服务、健康医疗等领域的实际效果最好。大数据能够发现数据内在的关联，避免一刀切式的社会治理；能够将政策制定过程精准化，从而提供更加个性化的社会治理。 在具体实践中，汇总海量数据，可以获知公众对各类政策的偏好，也能获得公众对政策实施的具体评价。然而，大数据社会治理也存在诸如数据开放共享难、缺乏顶层设计、部门间利益冲突、使用不便捷的挑战。基于大数据构建智能化社会治理体系的发展路径包括：一把手权威统筹推动，相应机制配套支持；强化政府主导，协调政企社共建共治；专门机构统一协调，增强回应辅助决策；坚持“以人民为中心”，让数据为公众服务。
【关键词】大数据；社会治理；治理效能；地方创新；数字技术；政务服务
数字与智能技术的快速演变及广泛应用，已经对人类社会留下了至深且巨的印记。伴随着人类社会进入大数据时代，数字与智能技术成为人类社会科技进步的主导力量，复杂多变的治理环境对传统社会治理体系带来一系列挑战，同时也作为驱动力推动着国家社会关系的数字化和社会治理体系的智能化。大数据具有规模容量超大、类型种属多样、流动速度快捷和价值密度低等特征[1]。智能技术发挥技术赋能作用改造着人类社会的组织形态和主体间关联关系，我们得以依赖自动化、可迭代算法从海量多源异构数据中挖掘社会运行规律，预测和防范社会风险，进而重塑政府形态以及社会治理体系[2-3]。
受益于我国在战略层面高度重视数字与智能技术的扩散与应用，近年来我国在数字经济和数字治理等领域实现了跨越式发展，一定程度上在国际社会扮演着政府数字化转型的探索者角色。社会治理创新是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径，大数据技术和智能技术的迅猛发展及其在社会治理体系的多元应用，为我们考察技术赋能与技术赋权如何革新传统社会治理创造了新机遇。大数据社会治理旨在搭建政社协同治理平台，基于新兴信息技术赋权公众参与社会治理，利用丰富的数据资源和先进的分析技术，将复杂多维的社会运行数据化、算法化以把握社会运行规律，依靠政民互动积累社会治理的知识和策略提升社会治理的智能化水平。围绕社会治理现代化，诸多地方政府出台了一系列新政策，开启多样化地方创新，通过发现社会治理需求、预测社会风险、发现治理规律、提供解决方案以破解治理难题。因此，通过科学方法深入理解基于大数据创新社会治理的地方经验及发展路径具有迫切的实践意义，更具有学理上探讨数字时代如何构建良性国家社会关系的理论意涵。
本研究试图结合理论分析和应用案例，基于全国性政府官员和社会公众的问卷调查，以及典型性社会治理案例比较分析，梳理我国大数据驱动社会治理创新的地方经验，评估目前我国大数据创新社会治理的效能。
随着我国经济持续发展和社会快速转型，提升社会治理能力与创新社会治理模式成为我国社会治理现代化面临的迫切任务。社会快速转型与大数据时代的重叠，对中国社会治理提出巨大挑战的同时，也为社会治理的创新提供了新机遇。2015年8月国务院出台的《大数据发展行动纲要》中就已提出大数据服务社会治理创新，中国共产党十八届五中全会将数据确定为国家的基础性战略资源予以高度重视，并在全国范围内实施国家大数据战略。尤为重要的是，十九大首次提出智慧社会成为未来我国社会治理的愿景，这为数字与智能技术嵌入社会治理体系提供了顶层设计和理论依据。2017年12月，习近平总书记在主持政治局集体学习时指出，要运用大数据促进保障和改善民生，让百姓少跑腿、数据多跑路，为大数据创新社会治理指明了应用场景和创新方向，诸多地方政府纷纷启动了利用社交媒体数据、经济数据、交通大数据、气象大数据、健康医疗大数据、生态环境大数据等驱动智慧城市、互联网+政务服务等政策创新。下文基于文献研究和理论分析探讨大数据驱动社会治理创新的理论视角及其驱动机制。
（一）国家社会关系的数字化转型：技术赋权与技术赋能的互动
数字与智能技术极大地降低了信息获取成本、丰富了社会参与渠道、构建了虚拟公共空间，具有为社会主体即公民“赋权”的功能；与此同时，新兴信息技术作为政府管理与社会治理的治理技术，亦具有为治理主体“赋能”的功能[2]。目前，国内外研究成果集中于“技术赋权”视角，而从“技术赋能”视角考察新兴信息技术对国家社会关系之影响的研究较少，而考察“赋权”与“赋能”之间内在逻辑的研究更为稀缺。从传统社会管理向社会治理现代化的转变，除了治理理念的转换，还需要相应的治理技术和协同治理结构。但当前学界对社会治理的探讨大多停留在具体议题、微观机制层面，对社会治理所处的数字化与智能化时代背景关注较少。进入大数据时代，网络成为最广泛、便捷的新兴媒介，极大改变了社会政治生活，为社会冲突的突发、爆发和频发提供了诸多条件，增加了社会风险辨识、防范和应对的难度[4]。基于大数据的社会治理创新正反映了在国家社会关系数字化转型背景下，通过引入治理技术进而优化治理结构、提升治理能力的社会治理现代化路径。
伴随着国家社会关系的数字化转型，构建现代社会治理体系也需要与所处时代相适应的治理理念、制度和技术支持。中国互联网络信息中心（CNNIC）提供的数据显示，截至2020年3月，中国网民规模达到9.04亿，互联网普及率达到64.5%[5]。网络与数字技术高速发展和普及使得网络渗透性不断增强，成为发挥社会和政治影响力日益重要的平台。我国政府高度重视大数据与社会治理的关系，强调大数据对于社会治理、政务公开、公共服务、政府监管等各方面的促进作用。习近平总书记多次强调，要运用大数据提升国家治理现代化水平，要利用大数据平台分析风险因素，提高感知、预测、防范能力。其中，依托网络与数字技术形成的网络问政、政务服务、政治传播应用越来越普遍，并成为人民群众参与政治生活的高频渠道，逐渐成为政府与社会信息交换、政治沟通的最主要途径[6-7]，成为政府感知和回应民众诉求、问政于民、问需于民的新生机制，更成为人民群众表达公共诉求、参与民主协商和发挥监督反馈作用的可见便捷途径[8-9]，技术赋能与技术赋权两种机制的互相嵌入共同促进社会治理体系的优化。
（二）社会治理创新的理论视角
基于传统以政府为最主要行动者、以层级制为主要组织特征的治理模式面临困境[10]，核心论点之一是政府在治理过程中实现从垄断行动者到网络平行参与者的角色变化的治理理论兴起。该理论主张社会多元主体共同参与，认为政府、社会组织、私人组织以及公民都可作为治理的主体。[11]简言之，社会治理是治理理论的重要构成，治理理论本质上蕴含社会治理意涵[12-13]，强调政府不是公共事务治理的唯一主体，要通过多元主体的协作治理来处理公共事务，解决社会问题[14]。
而在中国，社会治理概念具有典型的本土实践特征。在中国语境下，社会治理通常指相对于政府管理的社会治理、相对于国家治理的社会治理、相对于公司治理和市场治理的社会治理[15]，因而传统社会治理的理论研究集中于协同治理、协商民主与公共参与、治理现代化三方面。协同治理要求政府发挥主导作用，社会参与自主治理，构建政社协同的制度化机制[16]。在协商民主与公共参与视角下，社会治理更多强调发挥多主体的作用，构建网络化的主体间合作关系，鼓励社会主体通过自主表达、协商对话来达成共识[17]。在治理现代化视角下，社会治理面对的是“三类主体”的“两大关系”，即政府、市场、社会三类主体构成的“政府与市场”“国家与社会”关系[18]。
在大数据时代，上述三种理论视角均具有理论价值。互联网为公众提供了参与和利益表达的公共场域，而网络空间形成了构建参与网络、信息传播的虚拟社群，为公众参与社会治理提供了协商平台，为政府感知和吸纳民意提供了制度化渠道。数字和智能技术的引入，一方面为构建常态化的政社互动、政民沟通和协同平台提供了可能性，另一方面为政府基于海量社情民意数据感知社会诉求、预测和应对社会风险提供了技术条件，从而促使构建协同共治的社会治理体系得以实现。
（三）大数据如何驱动社会治理创新
近年来，数字与智能技术对社会治理创新的驱动机制，以及大数据条件下社会治理能力的类型与维度等问题引起了学界广泛讨论，并形成了下列四个作用机制。
一是政府内部治理。该层次强调大数据对于政府内部运作与政府自身治理的意义，强调大数据可以优化政府内部信息流和业务流，改善决策流程，提升决策质量，便利政府施政评估。孟庆国和关欣、马亮肯定了电子政务对于政府管理过程与手段的变革作用[19-20]。郑磊、郑跃平等关注政府数据开放问题[21-22]，黄璜、赵倩、张锐昕等聚焦数据流动与数据权利[23-24]，在此，数据成为技术创新与政府治理的重要基础，优化了政府决策流程，提升了治理效能。
二是政府对外介入社会治理。王浦劬认为，政府治理是指政府对社会公共事务的治理[25]。这一视角关注大数据对于政府作为治理主体的“对外”施政行为的影响，认为大数据可以提升政府治理效率与治理效能。在政府介入社会治理的过程中，政社互动可以改变政府与民众、社会组织和市场主体之间的关系，借助各种形式的政务信息公开与服务系统，包括网上办事、意见征询、网上投诉等在内的在线政务，可以打破治理过程中时空与资源的限制，提升政府治理效率，改善国家与社会的关系，构建良性政社协同治理体系。
三是大数据驱动政府能力重构。大数据对政府能力的重构与提升具有重要的驱动作用。现有研究从拓展政府治理能力的范畴、丰富政府治理手段和推动建立政府治理能力评估-反馈机制等方面积极探索基于大数据的政府治理能力提升路径。孟天广和张小劲在理论分析、经验研究基础上提出大数据提升政府能力的四个路径：（1）开放政府，即在一定制度框架和技术背景下，将政府议程设置、政策制订、落实监督及信息反馈等工作环节充分公开，确保可记录化、透明化、扁平化、规范化；（2）智慧政府，数据驱动下的政府决策能力提升，即在技术条件允许的情况下充分利用新一代信息技术，以创新为切入点而开展的一系列决策/政务智能化；（3）回应政府，以现代信息技术和社会治理技术为依托驱动多元协同治理和协商性决策，以解决公共问题为目的，实质性回应民意诉求的一系列准则、流程、标准和实践；（4）濡化政府，数字技术辅助的政治传播和价值观教化，不仅体现为对新技术新手段的开放性包容，也应体现为对中华民族传统价值观的创新性拓展。[26]
四是数字技术重塑国家社会关系。互联网技术的公共属性在国家治理语境中发挥着重要功能[27]，正在建构新型政社互动的生态、制度和机制。一方面，公共议题在网络空间的深入讨论和广泛传播，使人们切实看到网络技术对公共话语权所赋予的力量；另一方面，数字技术为政府回应带来新机遇，随着网络问政、政务热线、市长信箱等一系列回应制度的建立和实施，政府通过互联网回应公众诉求日益普及。孟天广等深入分析和探讨了政府回应的议题选择、回应条件、回应策略、影响机制和运行模式等[28]。
总之，我国市场化、城镇化、数字化“三化叠加”跨越式进步，使得社会各界对于大数据驱动社会治理有着强烈认同和迫切期待，而大数据在社会治理多个方面的实践应用，使得加快构建智能化社会治理体系成为当务之急。大数据社会治理的理论及应用研究尚处于发轫阶段，而我国在大数据社会治理领域的先发优势，也为学界从跨学科视角构建原创性理论以理解国家社会关系的数字化转型提供了机遇。
二、大数据创新社会治理的地方实践：
比较干部与公众的视角
对社会治理中大数据应用状况的评估是一项系统工程，这意味着需要多源资料与多元分析方法。本研究在理论分析的基础上开展政府官员和社会公众问卷调查，利用丰富、详实的一手数据来考察大数据创新社会治理的现状、经验与问题，为深化大数据社会治理应用提供可行思路。大数据社会治理离不开具体领域数据的采集、分析和使用。
首先，为了解各城市利用大数据创新社会治理的实践经验，本文设计调查问卷并精准投放至地方党政机构、政府职能部门等展开调查。调查着重了解各地大数据社会治理的应用场景、数字治理能力以及治理效果等。该调查于2018年8月实施，共覆盖贵阳、沈阳、上海、北京、厦门、武汉、西安等26个城市的政府官员，调查对象来自各地党委办、政府办、电子政务办、法制办、政府信息中心、大数据局、智慧城市办等，完成有效样本66个。其次，为了解大数据社会治理的效果和公众评价，笔者于2019年春在全国范围内开展问卷调查、收集公众视角的一手数据。调查共覆盖31个省级单位、165个地级市，完成样本1167个。调查着重于了解公众使用大数据社会治理的经历和效果、对大数据社会治理的认知和评价等。
（一）大数据社会治理：基于党政干部视角
在所调查的26个城市中，绝大多数城市均建有数字化政务中心（大厅）、互联网+政务服务平台等，只有大连、邯郸、聊城等4个城市尚未建立。建立模式主要采取政府和企业合作建立或政府采购企业服务方式，如北京、上海、贵阳等城市即通过此种方式合建；济南、沈阳、厦门、石家庄等城市则采取政府和上级部门合作共建方式。数字化政务大厅建立后，68%的党政干部认为其所在地方政府开放了政务数据，73%的党政干部认为所在政府在相关领域推动了政务数据的交换共享。
在大数据创新项目方面，85%的城市有不同程度的实施。典型实践如北京和长沙的智能交通、成都的健康医疗以及石家庄在建设政务云、武汉在建设楚天云等。北京、上海、武汉、厦门、贵阳、银川等10多个城市有用于开发大数据项目的固定专项经费，而其他城市有不固定的经费。整体而言，1/3的党政干部认为各地政府的大数据创新在改革规章制度、改变政府机构设置的活动并不频繁，而在引进先进技术、优化政府流程方面的活动较为频繁。
在使用互联网改善政府工作的措施方面，受访的党政干部60%以上所在单位公开了办公信箱、政务微信、配备专门部门或专人管理维护政府网站，48%的单位建立了回应网民意见、来信的工作制度或方法，44%的单位有利用网络信息进行监督（如反腐）的工作制度，38%的单位有专人搜集筛选网络信息并向领导汇报，40%左右的单位有政务微博以及网上讨论区、问政论坛等。在网络平台建设方面，77%的城市建立了由政府办公室、信息中心、网信办等部门负责的网络问政平台。在制度建设方面，调查对象所在城市均有关于大数据及其应用方面的政策文件。
（二）大数据社会治理：基于公众视角
在将大数据运用到哪些政府公共服务领域的问题上，受访公众认为最多的领域为健康医疗、公共交通、社会治安、政务服务等领域，而最少的领域则为食药安全、就业创业、旅游服务、环境保护等领域（如图1所示）。
公众对政府利用数据的状况认知如下：60.58%的人认为其所在城市的政府更多地运用经济数据来辅助决策，其次为政务数据（53.73%）、民生数据（49.53%），近45%的人认为政府亦会使用自然环境数据、民情数据、舆情数据来辅助决策。在政府数据开放方面，公众没有较多了解，50.64%表示并不清楚所在城市的地方政府是否开放了政府数据，仅有37.87%的被调查者表示政府有此行为。在政府数据的交换共享方面，亦呈现相同趋势：有61.01%的人表示不清楚其所在城市是否在推动政府数据的交换共享，仅有31.02%的人对此予以肯定答复。
公众对所在城市政府“门户网站/微博/微信/APP”的发展状况认知差异较大（如图2）。问卷采用李克特量表度量公众的态度，发现在“我对所在城市政府‘门户网站/微博/微信/APP’的发展现状非常满意”的态度倾向选择中，51.30%的人态度居中，选择“一般”，26.69%的人对此表示非常同意。同时，48.79%的人表示其比较同意“所在城市政府门户网站/微博/微信/APP还有许多地方需要改进”这一说法，16.29%的人选择非常同意。对政府过去的行为认知方面，43.76%的被调查者给予肯定和认可，认为其所在城市政府在推动“门户网站/微博/微信/APP”建设方面做了许多努力，同时，有44.63%的人态度居中。在网络政务平台与个人生活的关系方面，公众态度呈现分化：26.08%的人表示，所在城市政府“门户网站/微博/微信/APP”与其日常生活关系不大，38.47%的人对此并不同意，同时35.44%的人态度居中。在使用网络政务平台的态度方面，仅有32.75%的被调查者表示其对使用所在城市政府“门户网站/微博/微信/APP”充满热情。
公众对其所在地政府利用大数据创新社会治理的活动频次均表达了不置可否的态度。38.39%~40.36%的被调查者认为大数据在改革政府规章制度、改变政府机构设置、优化办事流程、引进先进技术活动的频繁程度一般，而在开展宣传引导的活动中，有相当调查者（31.45%）认为比较频繁，参见图3。
（三）大数据社会治理：治理效能
大数据能够发现数据内在的关联，避免一刀切式的社会治理；能够将政策制定过程精准化，从而提供更加个性化的社会治理[29]。在具体实践中，汇总海量数据，可以获知公众对各类政策的偏好，也能获得公众对政策实施的具体评价。对公众的问卷调查显示，在大数据创新社会治理的活动中，公众认为在公共交通、社会治安、政务服务、健康医疗等领域的实际效果最好。
在以上公共服务领域应用大数据之后，社会治理效果在较大程度上（47.07%）有所改善，同时有14.67%的被调查者对此表达了更为积极的态度。78.15%的被调查者认为，政府利用大数据了解民情民意辅助政府决策，很大程度上提高了行政效率；71.89%的人认为促进了政府与公民的有效沟通，促进了政务公开和透明（65.9%），并强化了社会和媒体的监督（62.64%）。在对利用大数据提升治理水平方面的绩效是否满意的打分中（0-10分），19.45%的人给予5分，超出一半的人对此给予非常正面的肯定，总计55.09%的人给予6-10分；仅有25.45%的人对应用大数据带来的绩效很不满意，满意度仅为0-4分。总体来说，46.87%的被调查者认为实施大数据战略对提升本地政府的治理能力有些作用，28.62%的人认为作用非常大，17.91%的人认为作用一般。仅有6.6%的人认为没有作用或作用不大。党政干部群体也肯定了大数据的治理效能，根据调查数据，超过80%的受访干部肯定了大数据对提升党政能力的作用，也有半数以上官员认为本地居民对大数据的绩效满意度达6分以上（10分为最高分）。总之，干部与公众均肯定了大数据的社会治理效能，各地在应用大数据开展社会治理之后，变革了政府社会关系，在提高行政效率、提升治理能力方面成效显著。
为深入了解大数据创新社会治理的典型案例，本文采取了多案例比较分析法开展研究，试图在保证结论适用广度的同时也能够提供有关典型样本“深描”性的经验知识。因此，通过案例分析可考察大数据社会治理在创新类型、创新动力和创新模式上的差异。北京、上海、杭州和广州这四个城市积极利用大数据驱动社会治理创新，这四个城市在大数据创新社会治理方面各有千秋，成为国内其他城市学习模仿的样板。为了更深入理解案例特征，本文综合使用深度访谈、焦点小组访谈、实地调研等方法获取资料，同时收集政策文件、官方报告等资料作为补充。
（一）杭州：“最多跑一次”改革促进技术平台架构与司法治理智能化
浙江省于2016年12月产生“最多跑一次”理念，经由2017年、2018年利用互联网和大数据等技术手段的持续推动和实践支撑，于2019年1月1日正式通过《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，将这一创新性改革落实到制度层面。杭州市的改革处于领先地位。
在技术平台架构方面，杭州市通过“1363”技术体系架构起了政府内部、政府与社会之间的数据共享与开放平台、数据库建设与保障体系，使政府内部各机构的数据“跑”起来。“1363”技术体系具体是指：“1”——1个数据交换中心：居于省、区县之间的市级数据交换中心，数据须依据“省-市-区县”层级递次交换。“3”——3个平台：政务数据交换平台、共享平台、开放平台，前两个平台分别解决隶属市级单位以及纵向层级单位（国家-省-市-区县）之间的数据交换与共享问题。前者通过市级所属单位在市级中心的数据交换中心上部署前置机，市级中心通过接收机接收并发送数据来实现数据交换；后者通过开通数据接口依申请调用、页面查询共享方式、批量交换数据方式进行政府内部横向部门之间、纵向层级之间的数据交换与共享；开放平台则是政府数据面向企业和公众的公开查询。“6”——6个基础库：人口库、法人库、空间地理信息库、信用库、宏观经济库、办事材料库等，此项将根据需求新增。“3”——三个保障体系：标准体系、安全体系和运维体系。
技术平台的有效架构促进了杭州市社会治理的专业化和智能化。如在司法建设方面，杭州市积极开展业务创新，运用互联网、大数据和区块链技术，成立互联网法院审理案件与开庭办案。该互联网法院综合运用包括电子证据平台、多账号诉讼平台、人脸和语音识别身份系统、判决文书自动生成系统（目前主要在食品安全类案件中应用），革新了传统的证据提交渠道、开庭办案互动模式、案件当事人身份识别方式以及法官判决文书生成方式，并使跨地域视频开庭、跨时区异步审理（如海外代购案件的审理等）成为可能，大大提高了社会治理司法领域的智能化水平。
总之，杭州市在利用大数据技术创新应用社会治理的过程中，具有自上而下的强制推动、自下而上的应用诉求以及充满活力的改革环境，这些要素共同作用，互相促进，使得杭州成为大数据社会治理的先锋城市和示范样板。首先，在市政府自上而下的强劲领导和省政府的密切合作支持下，通过层层协调、每日通报和驻场制度，打破了数据融合的部门壁垒，实现了市级层面的数据汇集。在市政府推动和制度的重重保障下，大数据资源管理局基于权力合法性、需求正当性、业务亟需性和治理长远性，在协调部门合作、提供公众服务、满足部门需求和建设整体性政府方面，有效发挥了主动性、积极性和能动性。其次，在阿里巴巴等国内首屈一指的互联网+创新型企业的带动和影响下，杭州市民对通过技术创新提升公共服务质量的诉求强度亦处于全国前列。与此同时，政府也愈发依赖技术手段回应和满足公众需求。再次，在政府重视和公众需求的双重压力下，杭州市出现了浓厚的改革氛围，各级干部具有强烈的改革意识，各地级市政府以及各部门间以改革创新展开竞争，呈现出朝气蓬勃的改革势头，因此，推动了一系列大数据社会治理项目的相继出现。
（二）上海：“一网通办”改革与城市大脑
在历次现代化进程中，上海市由于其先进的观念意识和迅速的行动反应，在创新改革的浪潮中往往先行先试，并通过一系列制度措施予以保障部署。上海市于2018年4月12日成立大数据中心，随后各市辖区在政府服务中心（或网格化管理中心）机构加挂大数据中心的牌子，合力推进大数据在相关业务领域的应用。在大数据创新社会治理的实践中，上海市以“一网通办”改革和城市大脑项目，将政府数据予以融合、开放和共享，并在此基础上推动社会治理运用大数据展开前沿探索。
“一网通办”改革是上海市政府于2018年率先提出，旨在通过开辟一体化在线服务平台，对企业和群众的各类行政审批事项予以统一身份认证、统一总客服、统一公共支付平台、统一物流快递，使企业和公众真正“减时间、减材料、减跑动”。上海“一网通办”为居民或企业建立“一人一档”“一企一档”，只要持上海身份证的居民，或在上海注册的企业，在“一网通办”系统注册后即生成自己的专属页面，市民无论在何处，都可通过移动端APP“随申办”办理个人或企业事务。就“一人一档”而言，在政府办理的所有个人事项，如公积金、养老金、医保金、健康档案、纳税查询、交通违法记录、公用事业费用缴纳等所有事项记录汇集于个人页面下，查询或征缴一目了然。“一网通办”改革促进了电力、水务、税务、燃气等相关部门打通数据壁垒，实现了数据的统一归集管理和政府业务的流程再造。
上海浦东的城市大脑项目已成为社会治理精细化、智能化管理的典型。浦东“城市大脑”（城市运行综合管理中心）以城运中心为载体，综合运用大数据、云计算、人工智能等技术，通过智能化分析生活垃圾处理、工地不文明施工、空气污染、噪音扰民等50多个场景产生的综合数据，可迅速识别问题症结，并“对症下药”。“城市大脑”渗透到了浦东36个街镇的日常管理，并通过对城市、社区动态数据的实时把握和综合研判，来协调相关职能部门回应和督办。如城市大脑和各大共享单车企业达成合作，可通过GPS系统定位到共享单车的停放位置，并根据各街镇区域的人口密度和道路状况，对响应区域超过上限的单车，协调相应企业重新调配分布位置。
在运用大数据创新性进行社会治理的领域，上海市在公共文化、医疗卫生、社会治安、司法决策和交通管理等领域均有创新实践。如通过在全市安装5063个专属二维码获取市民在公共文化方面的海量需求，并以此向相应区街镇市民精准推送其偏好内容；闵行区公安局通过分析110后台海量电话数据，绘制“发案热点地图”和各类排行榜，以此调整警力布控和治安管理策略；上海市高级人民法院建立大数据信息系统，通过法官办案智能辅助、类案推送、裁判文书智能分析、移动智能终端办案APP 、“全快搜”智能查询等35个子系统，为司法判决提供技术支撑。
总之，上海在政府自身数据治理、社会治理智能化以及回应公众需求的进程中保持了一如既往的前沿性和先进性。这与政府开放的治理意识、成熟的组织基础、坚实的制度保障紧密相关。作为全国乃至国际特大城市，上海市社会治理专业化、系统化、智能化的试点探索获得了中央政府的高度关注和认可，其对全国各大城市的创新进程具有一定示范引领作用。尽管目前在跨区数据融合协同、基层专业人才、公众数据利用等方面仍存不足，但其创新工具的多元化、政策制度的保障性、多元主体的协作性以及服务应用的回应性，值得广泛扩散。
（三）北京：政务热线大数据驱动的“吹哨报到”改革
北京市从2019年1月1日起，12345政务热线将街道（乡镇）权属清晰的群众诉求，直接派给街乡镇，由区政府负责督办。此前，热线电话积累大量数据，但由于体制机制的原因，尤其是多达100多条属地专号热线和部门专号热线处于多头管理之下，这些数据没有得到有效整合和充分利用。为了消除这一弊端，北京市政务服务管理局持续推进热线整合工作，一是在市级平台上逐步整合专号热线的分治零散状态，推进统一派单、街乡镇接办、部门响应和双层评估的工作流程；二是协调和整合多种热线数据，经数据脱敏和隐私过滤后，委托相关研究机构深度分析；三是根据市委、市政府的决策需求，以及“接诉即办”的实施效果，不断提出数据分析的处理框架和研究议题，挖掘热线电话的数据价值。
组织管理机制强调党建引领，问题导向。具体有三个层次表现：首先是书记挂帅，组织协调。北京市委书记担任项目的总指挥，市组织部协调配合相关部门处理各项事务，因此在项目推动上，能够破除部门之间的壁垒，协调整合政府的资源提高治理效率。其次是底线思维，专项改进。底线思维指的是政府会回应市民的每一个诉求，之后对于市民大量反映以及反映强烈的问题，经过调研分析迅速制定政策进行专项治理。再次是赋权赋能，增效增益。由于主要的执法力量在街乡镇层面，但是街乡镇并不具有单独解决问题的权力，通过给予街乡镇权力并协调有关部门参与执法，进而解决民众面临的问题。
北京市建立了基于数据治理的问题发现和考核机制。北京市12345热线一共整合有关部门和各个区的17条热线，方便了民众的同时也能够集中处理数据。在这个数据基础上，进行数据穿透和数据分析，形成12345热线月报、周报、日报、专报，市委书记和市长能够第一时间了解城市面临的问题，规划下一步政策。通过对数据的清洗和呈现，可以对各街乡镇排行、排序、排名，市委书记和市长可以根据排名进行激励和批评，有效解决民众所思所恼的问题，并对难点问题专项解决。
（四）广州：以政务信息化带动治理智能化
广州市早在2002年即响应国务院建设“一站、两网、四库、十二金”的电子政务总体建设架构，提出“以政务信息化带动社会信息化”的发展方针。随着移动互联网的蓬勃发展，2016年，广州市政府提出“一卡通行”“一网办事”“一号接通”等政务建设新理念，以政务信息化带动社会治理智能化。
“一卡通行”是将“e证卡”、市民邮箱、数字证书、社保卡、诊疗卡、老年优待卡、羊城通、银行卡等多种传统电子政务上的数据整合到一张市民卡上。“一网办事”是将政务信息公开、公共服务资讯订阅、网上办事、政府互动及云服务等功能集于一体，形成一个实名制、个性化的网上综合服务门户。该门户网页包括20余类公共服务自费账单的订阅查询、结婚预约等268项全流程网上办事事项，460余项事项查询、近200项办事结果主动推送服务，“百姓热线”等政府网站互动服务的答复结果，网络硬盘、市民邮箱、证件、通讯录、照片集锦等基于云平台的个人信息集约化管理服务，以及统一身份认证为基础的人事人才、劳动保障、实名信访、社会志愿服务、无偿献血、水电煤气等一站式通行服务。“一号拨通”是整合39个市直部门、11个区62条服务专线，汇聚于“12345”一条热线，实行标准化、流程化管理，统一对外工作。如实行工单不过夜制度，确保回复市民投诉的效率；建立话务日常保障、话务高峰应急处置预案机制，保持较高的接通率；建立市民满意度回访制度，以客户评价机制推动服务质量提升。
在政务服务新理念带动下，广州市管理机构运用大数据在公共交通、市场监管等社会治理的具体领域开展了智慧交通、智慧监管等创新性实践。在智慧交通方面，广州市交通管理机构通过广州“出行易”、广州“行讯通”、广州“警民通”等智能手机APP、微信程序“广州交警”，为市民提供城区实时路况、停车场服务、实时公交/地铁、驾驶培训等信息，为缓解道路交通拥堵、均衡路网交通流量、方便市民出行等提供便利。在智慧监管方面，广州市政府构建出“1+2+10”，即1个中心（大数据应用中心）、2个平台（智慧监管和公共服务平台）、10大应用体系的大数据监管框架体系，以推进食品药品的事前、事中和事后监管。在大数据应用中心，建立企业监管数据库，对广州市内所有食药品企业建立“一企一档”，可开展全方位查询；市、区、街道（镇）各监管部门在工作中实时共享信息，一旦发现问题，可第一时间配置资源、解决问题。同时，在“数据多跑路”理念推动下，行政审批业务实现全流程电子化系统覆盖、基层一线执法通过配置移动执法终端，亦实现电子化、标准化、留痕化和可追溯化。
广州市在政务信息化、社会治理智能化方面能够取得显著成绩，与统揽全局的领导、相应制度的配套紧密相关。在组织领导方面，广州市各级政府在党委统一领导下，确定一位政府领导分管牵头，明确责任分工，切实抓落实，并建立健全协调机制，按照“统一规划、统一网络、统一软件、统一检查、统一运维、统一标准”的原则，逐步推进政府大数据的整合汇总。在配套制度方面，广州市政府紧跟数据开放与隐私保护的世界潮流，在积极推动数据开放的同时，将隐私保护上升到法治层面予以强化。在一定意义上，将公民个人的隐私更好地保护起来，才真正地推进了政府数据的开放。
大数据在社会治理各领域应用广泛且潜力巨大，成为政府和公众协同推进社会治理、提升治理效率和治理能力的新动能。无论是干部还是公众均认可大数据在社会治理领域具有广泛应用潜力，并且已经感知或利用了特定大数据社会治理措施，更为重要的是，公众与干部均认为大数据发挥着提升治理效率、优化公共服务、提升治理能力的治理效能。大数据社会治理在全国开展得如火如荼，并产生了丰富的地方创新经验。然而，各地政府在采纳大数据创新社会治理时仍然存在一系列挑战。根据对干部和公众的调查，政府数据开放和共享被认为最为困难，其次是顶层设计缺乏和部门间利益冲突等问题，此外还包括使用不方便、财政资金不够等问题。这为我们深刻认识大数据社会治理的机遇与挑战提供了实证依据。结合问卷调查和比较案例分析，本文从下列四方面提出基于大数据构建智能化社会治理体系的发展路径。
首先，一把手权威统筹推动，相应机制配套支持。浙江省之所以能够打破部门壁垒、高效实现数据融合共享，与政府一把手自上而下的领导及省政府的密切支持不无关系。杭州市在2017年由常务副市长领导举行“数据归集”全市会战，通过三级协调机制、每日通报制度和驻场制度，打破了数据融合的部门壁垒，实现了市级层面的数据汇集。北京市“吹哨报到”改革由市委书记强力推动，通过书记月度工作点评会等机制促使市区两级向乡镇街道赋权赋能，并依托政务服务管理局建立市民热线大数据体系，进一步理顺条块关系。简言之，依托一把手权威开启并督导改革进程，建立统筹配套机制，是大数据社会治理的前提保障。
其次，强化政府主导，协调政企社共建共治。社会治理的要义在于多方协同合作，共商共建共治。大数据驱动社会治理离不开多主体的共同参与，政府作为核心主体发挥主导作用，协调多方力量搭建合作平台。互联网企业作为主要的数据拥有者和技术供给者，应提高社会责任感，增加大数据产品的公共性。互联网巨头阿里巴巴公司以及长于大数据项目运营的公司City do，为杭州及浙江省大多数地级市的城市大脑建设和运营提供了坚实的技术支撑。社会公众既是社会治理的最终受益者，也是参与者和建设者，应积极为社会治理贡献数据、贡献智慧。
再次，专门机构统一协调，增强回应辅助决策。社会治理的核心在于政府协调、凝聚社会多方共识以实现统一的发展目标，因而需要专门机构予以统筹协调；政府在促进数据产业开发的同时，更应利用其权威性、公共性搭建一个安全有序的大数据产业平台，以有效回应社会诉求。杭州的大数据资源管理局在协调部门合作、提供公众服务、满足部门需求和建设整体性政府方面，发挥了主动性、积极性和能动性。将数据归集融合于专门机构，相关部门在需要时申请使用，可为解决及回应特定领域的社会诉求提供数据挖掘和专业政策支撑。
最后，坚持“以人民为中心”，让数据为公众服务。从根本上讲，大数据在社会治理中的应用体现了以人民为中心的治理理念。问卷调查显示，公众对于在医疗健康、教育文化、社会治安、环境保护、食药安全等领域应用大数据技术抱有更高期待。因而大数据社会治理应及时、精准、持续回应社会诉求，提高公共议程与市民诉求之间的匹配度，通过精准回应以提升群众满意度和获得感。
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