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杨雪冬教授发表文章《“治理”替代“代表”? ——对中国人大制度功能不均衡的一种解释》

2020-11-17

人民代表大会制度是当代中国的根本政治制度,是代议制在中国的实现形式。代表功能是人大合法性的首要来源,但是在现有治理框架下,执政党要求人大承担更为具体的治理责任,这就为各级人大选择性运用其法定功能提供了机会。执政党与人大间这种"调控-适应"互动的结果就是人大制度功能发挥的不均衡,治理功能某种程度上优先于代表功能。由此造成的一个结果就是,各级人大均面临着代表性不足的挑战。另一方面,人大通过参与执政党主导的国家治理过程,有助于提高国家治理的整体效能,一定程度上缓解了代表性不足可能引发的潜在政治参与问题。然而,随着社会利益的多样化、分散化和个体化,如何通过人大制度的完善来回应社会结构的变化,提升社会利益的整合水平,将是中国国家治理现代化必须回应的重要挑战之一。

文/杨雪冬 闫健

中央党史和文献研究院 研究员

中央党史和文献研究院 副研究员

本文原载于《学术月刊》2020年03期

文献回顾与分析框架


在当代中国,人民代表大会制度是代议制的制度化形式。各级人大及其常委会以及人大代表分别是法定的组织化和人格化的代表形式。但是,它们是否有效地发挥了法定的“代表”功能一直是一个颇具争议的话题。就改革开放以来人大制度的改革而言,更多的改革举措集中在将人大及其常务委员会置于国家治理体系的合适位置,发挥其综合性的治理职能,而不是强化其单一的代表职能。为何改革集中于人大的治理职能而忽视其代表职能?从现有的研究中可以梳理出四种解释:

一是结构性解释,即从中国政治结构及其背后的政治理念出发寻找原因。中国的人大制度与西方的议会制度有着一些相似之处,但也有根本区别,集中体现为中国的政治体制是由中国共产党塑造和主导的。这对人民代表大会制度产生了两个结构性影响:一是在政治理念上,执政党作为先锋队具有的“代表性”优先于经过选举产生的人民代表大会制度的代表性;二是在制度安排上,各级人大都要接受同级党组织的领导。这就意味着,提升人民代表大会的代表功能难以成为执政党的优先选择。

二是功能性解释,即认为人大承担着多重职能,这些职能有主次之分,因此职能实现的不均衡性是正常现象。具体而言,人大的主要职能包括立法、监督、教育、代表,次要功能包括司法职能和领导选举。

三是组织性解释,即把功能不均衡现象归因为各级人大在现有政治体系中的自主选择。在这个模式中,各级人大并不是现有权力格局中的挑战者,而是执政党的“帮手”,因此选择的路径是如何发挥自己的功能来推动治理的改善,以赢得执政党和社会更多的认可,获得更大的活动空间。

四是成员构成解释,即从分析人大的代表结构和常委会组成成员结构入手,讨论现有的人员结构在形式上代表性不足,实质的代表能力有限。

本文尝试提出一个调控—适应模式。在治理结构中,任何一个组成部分的职能变化都深受执政党的规定和影响,各级人大也不例外。而各级人大随着组织的完备、领导人的更替,会在其法定职能范围内有意识地调整自己的行动重点,既发挥更符合执政党要求或期待的作用,也希望以此提升自身在治理结构中的地位和影响力。因此,人大功能的非均衡运用不是各级人大单方面自主选择的结果,而是执政党“调控”与各级人大“调适”的互动结果。

具体而言,调控—适应模式基于以下基本判断:判断一:执政党对其他政治机构的调控是中国治理结构的恒定特征。判断二:在中国,执政党对其他政治机构的调控具有很强的治理导向。判断三:作为一个有宪法保障和法定职能的组织,人大能够主动适应执政党的调控努力。在调控—适应模式下,执政党的政治主导地位以及调控努力都意味着执政党—人大关系绝非是一种对等关系,但这并不意味着人大始终处于被动回应的地位。相反,调控—适应模式强调人大的主动性,认为人大功能的非均衡性是执政党调控与各级人大调适的互动结果。

人大制度的发展与功能不均衡的呈现

人大制度是执政党按照自己的政治理念在20 世纪50 年代正式创建的一种代议制形式。我们可将其发展过程大致划分为创建、恢复和发展三个阶段。在每个阶段,人大的功能发挥都与执政党的调控努力有着密切的联系。

(一)创建有效能的代表制

中国共产党对国家政权组织的思考深受马克思主义和苏俄模式的影响。这种“议行合一”的崭新民主形式,把代表机构由清谈馆变为“工作”机构,通过行动真正实现了主权在民原则。人民代表大会不仅仅是开会,还是一套组织形式,这集中体现为常委会和人大工作机关。常委会行使人民代表大会闭会期间的基本职能,提高了代表大会的工作效率。人大机关则承担着为代表大会和常委会提供支持与服务的日常事务。

(二)再组织化

“文革”结束后,随着政治秩序的恢复,人大的组织化进程得以重新启动。首先,在县以上地方各级人大设立常委会。地方国家权力机关设立常设机构,既顺应了社会经济发展的新要求,也是对地方行政司法机构职能增加、作用加强的制度性回应。在宪法和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的制订过程中,各级人大被赋予了多项职能。职能的多样化为各级人大回应执政党的要求提供了前提。在这个时期最为突出的成果是在理论上明确了人大在国家治理体系中的地位和作用。1982 年4 月,彭真作了关于宪法修改草案的说明。他在关于国家机构规定的修改说明中,提出了国家机构“分工合作”原则。他说,在中国,国家权力“可以而且必须由人民代表大会统一行使”,在此前提下,对行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权明确划分。“国家机构的这种合理分工,既可以避免权力过分集中,又可以使国家的各项工作有效地进行”。分工合作原则的提出,意味着执政党放弃了曾经坚持的“议行合一”原则,形成了不同于西方的“三权分立”原则,由此也明确了人大在国家治理中发挥监督作用的方式不是否决性的,而是协商沟通式的。分工合作的背后是执政党的统一领导与调控努力。各国家机关虽然分工不同、职责不同,但目标是完全一致的,都在中国共产党领导下,在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律,为建设中国特色社会主义服务。

(三)治理导向的制度化建设

1992 年社会主义市场经济体制改革目标确立后,人大制度建设步伐进一步加快,主要表现在以下三个方面:

首先,各级人大主要领导人在政治权力格局中的地位明确化。从1993 年六届全国人大开始,时任十四届中央政治局常委的乔石当选全国人大常委会委员长,明确了全国人大常委会委员长由政治局中排名靠前的常委担任的规则。县级以上各级地方人大常委会成立后,在地方政治中出现了“五大班子”的说法,但与全国层面不同,地方人大常委会主任并不是地方党委常委会成员。而到乡镇层次,绝大多数乡镇人大主席团主席则在行政层级上低于党委书记和乡镇长。这样,就形成了各级人大主要领导人从中央到地方政治地位或行政级别逐次下降的现象。这样的政治设计有发挥党政系统在地方事务中首要作用的用意,但也削弱了地方人大对于优秀官员的吸引力,制约了地方人大发挥其应有作用。

其次,各级人大运行的法制化程度不断提高。人大在推动法制建设的同时,自身运行的法制化水平也在提升。各级人大行使的立法权、监督权、重大事项决定权、人事任免权等权力都有明确法律规定,法制化建设一方面使得人大在国家机关中成为运行最规范的机构,另一方面也被赋予了推动“民主、法治”的首要职责。

再次,更加重视各级人大的专业化建设。根据1982 年宪法,在全国人民代表大会和较大的市以上的地方人民代表大会设立专门委员会。此外,县级人大也开始设立专门委员会。在增加设置专门委员会的同时,人大常委会组成人员的专业化水平也在提高,并从2003 年第十届全国人大开始设立了专职常委。

人大在国家治理结构中的定位更为明确。2002 年,中共十六大报告提出,发展中国的社会主义民主,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。此后,在这个三位一体命题中,人大职能的发挥始终与如何实现“党的领导”“人民当家作主”“依法治国”紧密联系在一起。我们可以通过中共领导人在首都各界纪念人民代表大会成立40、50、60 周年大会上的三次讲话,了解到执政党对人大定位和改进人大工作举措的措辞变化。乔石和胡锦涛的讲话都是围绕人大作为“国家权力机关”、“工作机关”、“代表机关”的定位展开的,而习近平的讲话把人大制度明确放在国家治理体系中,认为“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度”,人大应该加强和改进立法、法律实施、监督、代表性、自身建设等方面的工作。

执政党不断加强对人大工作的领导和督促,以是否完成执政党交付的任务作为考察各级人大是否履职的根本标准。尤其是十八大以来,这个趋势越来越明显。从2015 年开始,全国人大常委会党组要向中央政治局常委会报告工作。这个做法写入2016 年制订的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》。

面对执政党的要求,人大也在调整适应,形成了围绕本级党委中心工作发挥作用,以合作方式实现职能的基本运行方式。这在地方各级人大体现得尤为明显。早在90 年代,人大就成为本地党委完成上级任务、实现本地发展目标的一个治理单位。越是到县乡这个层级,人大功能发挥的“中心工作化”越明显。在调控—适应模式下,人大工作人员自觉不自觉地把治理内化为人大功能的实现过程之中。例如,一位省级人大常委会领导曾经这样评价人大的监督制约功能:“人大是监督、是制约,但这是合作中的监督、是协调中的制约。”另一位全国人大的官员认为,监督也是一种沟通。沟通越有效,监督越有力。全国各级人大常委会在实践中最经常运用的监督方式是执法检查。

与积极运用立法和监督功能相比,各级人大的代表功能发挥并不理想。为了更好地反映社会结构的变化,各级人大都开始吸收更多新社会群体的代表,其中企业家代表在地方人大中的增长尤为明显。之所以如此,主要原因是地方人大要服务于地方经济建设,应该将更多的企业家吸收到人大。而一些民营企业家出于各种原因也有强烈的意愿获得人大代表资格。这也使得一些地方人大出现较为严重的贿选现象。在调整代表结构的同时,为了实现参与的有序性,新修订的《代表法》对于代表选举过程和代表履职方式等有了更为具体严格的规定,以将社会多元化带来的政治参与竞争及代表本群体利益,甚至个人利益等倾向控制在适当的范围之内。中共十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》重申了人民代表大会制度作为根本政治制度的地位,提出“密切人大代表同人民群众的联系,健全代表联络机制,更好发挥人大代表作用”。

讨论:以治理绩效应对代表赤字?

对中国人大功能实现不均衡问题的历史考察可以发现,尽管人大在形式上是国家权力机关,代表功能是其合法性首要来源,但它是由执政党创设的,是国家治理体系的组成部分,其功能的发挥要服从执政党的安排。作为一个后发现代化国家,执政党非常重视制度绩效的实现,改革开放之后把经济建设明确为中心工作,这使得包括人大在内的各个国家机构都要围绕这个中心工作来发挥职能,直接或者间接地参与经济发展之中。借助宪法赋予的多项职能,各级人大可以根据执政党的具体要求来有选择地优先运用与经济发展有关的特定功能,比如立法、监督功能。这样在人大功能实现过程中就形成了执政党调控—人大调适的互动方式。

在人大功能的发挥过程中,代表性实质性弱化了,产生了“代表赤字”。尽管历年来执政党一直要求和推动人大代表密切同人民群众的联系,健全代表联络机制,增加基层人大代表数量,但是实质性效果并不明显。造成这个结果的原因除了各级人大的行为选择外,更重要的结构性原因是执政党强化了自身的代表功能。面对社会的多元化,执政党非常重视自身的代表性,为此提出了“三个代表”理论,积极从新的社会群体、社会组织中吸收党员,发挥政协、统战部等机构的作用,这样执政党就成为实现代表功能的主要制度渠道,人大则成为次要甚至辅助性制度。

人大代表性不足并没有引发大规模的政治参与危机,根本原因是整体治理绩效的提升缓解了代表赤字带来的可能冲击。这主要体现在三个方面:一是治理绩效的不断提升使国家有更为丰富和充足的资源来回应和满足社会群体不断变化的需求;二是执政党和包括人大在内的国家机关也在有意识地改进治理方法,运用新的技术手段为公民意见表达提供新的参与渠道;三是长期的社会稳定带来了社会经济再生产的持续,在中国社会形成了稳定共识、发展优先共识,这种集体意识为把多样化的参与控制在一定的范围内创造了观念条件。

(文清整理)


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