《结构如何影响司法实践？——以法院的立案实践为分析对象》
【作者】马超（法学博士，清华大学社会科学学院政治学系博士后，清华大学数据科学研究院研究员）
【来源】《政法论坛》2020年第3期“论文”栏目。因篇幅较长，已略去原文注释。
摘要：学界很少关注法院的组织结构问题。司法实践中的各种问题通常被归结为程序及其制度的设计问题。借鉴组织学中的结构情境理论，以法院三十余年来的立案实践为分析对象可以看出，司法实践的效果与法院所采用的“结构—程序”组合存在重要关系，组织结构与程序制度之间的匹配或失配关系是组织结构影响司法实践的核心机制。组织结构所代表的是法院内部的权力划分安排，结构与程序的关系实则反映的是法院的权力安排与司法程序的配置相容问题。法院的组织结构之所以对司法实践具有重要影响，根源在于中国司法特殊的权力实践方式。为实现诉权保障的司法价值，确保组织结构不成为其障碍，可行的解决之途或在于以程序吸纳结构，将结构纳入程序的价值关照之中。
关键词：组织结构；结构情境理论；匹配；立审分立；权力安排
一、问题的提出
法院是一个公共组织，司法实践是法院作为一个组织所实施的活动。组织活动的基本规律是，“组织要达到既定目的必须有其内在结构”。所谓组织结构，是指组织为达成其目的或功能而构建的分工协作体系。现实中，法院为了达成某种目的而构建或调整组织结构已是常态。比如，为了加强司法执行而创设执行局；为了优化环境案件审判而设立环境资源审判庭等。法院的这些举动表明，组织结构是司法实践中的重要一环，结构的设置方式能够对司法实践产生实质性的影响。
然而，在司法研究中，法院的组织结构如何影响司法实践，学者却少有关注。其背后大致有两个原因：一是程序作为法治价值的主要承载者吸引了绝大多数的研究注意力。当代中国法学的一个重要共识是，程序是控制权力恣意的有效途径，是正义等法治价值的主要承载者，我国法制建设的完善需要依托于程序法治。受其影响，现有的司法研究主要围绕着诉讼程序及其制度而展开讨论，非程序性的组织管理因素则因无关价值而关注稀缺；二是组织结构所涉及的知识资源主要来自法学以外。组织结构是组织学与管理学的研究重点之一，法学研究较少涉及。在分析问题时，人们总是倾向于运用自己所熟悉的知识，这既是基于理性的现实选择，也有助于某一方面知识的再生产。其意外后果则是造成了囿于组织管理知识的陌生而回避关注组织结构问题的研究现状。但是，过度关注程序的结果，使学界在司法研究中日渐形成了对程序分析的路径依赖，进而导致学者常常简单、片面地将司法的实践问题与程序问题划上等号，而甚少考量其他因素，尤其是易于忽视“法院是一个有着复杂内部结构的组织”这一中国现实。然而，组织结构的实践影响并不会因学界关注的匮乏而消失，这一点从历次司法改革均将法院的组织结构作为一项改革重点即可看出。在此意义上，学界对法院及其司法实践的研究需要超越既有认识，认真对待组织机构。
晚近以来，一些司法研究者对法院的组织结构问题已经有所注意。王亚新指出，法院的组织结构对于司法程序运作具有基础性的意义；张洪涛则进一步主张，法院内部的组织结构才应当是法院改革中的“核心问题”；苏力甚至不无夸张地认为，选择何种结构方式进行组织已经是中国法院系统正在面临的一个重大抉择。一项近期的研究则发现，司法改革力推的案例指导制度之所以效果不彰，很大程度上就源于其受制于法院组织上的科层等级结构。上述研究体现了法院组织结构的重要性正在获得学界越来越多的认可。但总体来说，这一认识仍然只是少数学者的经验性结论，且多属于宏观层面的归纳总结。组织结构究竟如何对实践发挥作用，其与作为司法价值承载者的程序制度之间是何关系，尚需通过具体的例证与理论化的阐释予以解答。有鉴于此，本文尝试以中国法院三十多年来的立案受理实践作为分析对象，以展示组织结构的实际作用。考虑到法学理论中组织论知识较为薄弱，本文将适当引入组织学理论揭示结构之于实践的具体作用机理。本文所试图阐明的是，在中国司法的语境下，如欲切实地将司法价值投射于实践，除了司法程序的价值关照之外，还离不开组织结构的实践配合。为全面实现诉权保障的司法价值，司法研究需要通过适当的方式将法院的组织结构纳入研究范畴。
二、理论与案例的选择
在组织学中专注于组织结构研究、且具有较大影响力的当属结构情境理论（structural contingency theory），我们以此作为理论出发点。而具体的分析案例，我们则选择法院近三十年来的立案实践作为主要分析对象。这主要是考虑到在观察期间内我国法院的案件受理在组织结构与程序制度两个方面均发生了重大变化，且两方面的变化具有较长的时间间隔。这使得我们可以较为容易地区分结构与制度的不同影响，以清晰地展示结构是如何发挥作用的。
（一）结构情境理论之概述
结构情境理论最初于上世纪五六十年代由英美组织学学者所提出，之后迅速发展为组织管理学的主流理论之一，被认为是组织管理理论的“走出丛林之路”。至今它仍是一个极富生命力的理论。有人根据Google N-gram的数据进行统计，结构情境理论近年来的年均被引次数在3000次左右，在所有组织理论中排名前列。
盛行于20世纪初期的古典管理学认为，存在着在任何情境下都能实现最高效率的最佳管理方式和最佳组织结构，管理研究的目的就在于对其进行发现。这一观念在上世纪中期受到了结构情境理论的挑战。劳伦斯和洛尔希在1967年基于对多个组织的实证考察指出，并不存在一个单一不变的最佳组织结构，组织结构的适用性取决于组织当下所处的实际环境。他们认为，组织的结构与组织所处的环境之间存在着客观连接，组织的表现取决于组织结构所主导的内部运作是否符合组织的任务、环境等情境因素。这一观点成为结构情境理论的基本主张。1972年卡斯特和罗森茨威格总结了情境理论的核心思想，“情境理论强调组织形式的多元性，通过了解组织在不同条件和特定情况下是如何运作的，从而制定最适应具体情况的组织设计与管理系统”。结构情境理论将组织内外与组织结构适应性相关的诸多因素，统称为情境因素（contingencies）。一般认为，情境因素主要包括组织的环境、制度等方面。
基于结构情境理论的思想内核，研究者在上世纪八十年代提出了它的核心概念——“匹配（fit）”。它是指组织的结构能够在多大程度上与组织的情境因素相互协调与适应。结构情境理论认为，组织的绩效受组织结构与情境因素之间匹配程度的影响，组织在缺乏正确的结构支持时是无法有效实现组织绩效的。这一观点获得了实证研究的支持。德拉津和范德文在1985年针对美国629个不同组织的实证研究发现，那些结构与背景匹配程度更高的组织具有更好的组织表现，而失配（misfit）的组织则表现较差。莱克斯·唐纳森则在1987年基于对多个国家不同组织的实证研究也发现，组织战略的变化是引发组织结构与情境因素失配的重要原因，而失配会导致组织绩效的降低，为了提升组织表现，组织会对结构方式进行调整以重新实现其与情境因素的匹配。基于这一发现，他构建出情境理论的核心模型——结构适应重配模型（SARFIT, structural adaptation to regain fit）。在《组织的情境理论》一书中，他进一步将这一模型归纳为三个核心要素：第一，情境因素与组织结构之间存在关联；第二，情境因素的变化会引发组织结构的变化；第三，组织结构与情境因素的匹配会带来高绩效，而失配则导致绩效降低，“匹配—绩效”关系是情境理论范式的核心要素。这是目前结构情境理论最具有共识性的表述。
综合而言，结构情境理论的关注核心在于组织的结构方式与组织的实践表现之间的动态关系。一方面，它认为组织结构应当是灵活的、多元的，研究的目的在于寻求特定情境中最具适应性的组织结构，而不是一成不变的最佳组织结构；另一方面，它指出组织结构对组织表现具有实际影响，结构因素与情境因素的匹配或失配是其中的关键机制。结构情境理论的观点为我们探寻法院组织结构与司法实践表现之间的联系提供了的灵感启发和认知路径。
（二）分析对象之选择
尽管结构情境理论已经为诸多的实证研究所证实，但其是否适用于司法研究仍不能武断地给出肯定性结论，而必须经由对司法实践的深入分析给予证明。这一证明不仅可以揭示结构之于实践的作用机理，而且可对我们理解组织结构与程序制度之间的关系提供启发。本文选择以我国法院长时期的立案实践来阐明这一问题。其原因是，在我国长期的立案实践中，与案件受理相关的多种因素一直处于动态发展中，在不同的因素组合下立案实践呈现出迥异的面貌，这为我们通过实践观察发掘组织结构的实际影响提供了研究基础。
传统观点认为，程序是司法实践的核心要素。在法院内部，除组织结构外，与立案最直接相关的因素正是受理的程序制度。实际上，学界当前对立案的关注主要是对案件受理程序的关注。这从有关立案审查制和立案登记制的诸多讨论中可见一斑。因此，程序制度是我们观察的主要情境因素。此外，司法的立案政策是另一个对立案具备影响力的因素，由于政策是宏观性、导向性的，我们不妨将其视作法院在立案上的“组织战略”，其体现为法院对控制立案或扩大立案有意识地追求，实际效果则可从实践中法院收案情况的变化上得知。
实证研究指出“差异制造事实”。观察三十年来的立案发展，可以发现，上述三个主要因素一直处于非同步性的动态变迁之中，其影响下的法院实际收案情况也始终处于非稳定状态。正是由于不同的“结构—程序”组合对应着差异化的司法政策和收案现实，使得立案成为我们透视组织结构对司法实践影响的合适案例。具体来说，我们可按照结构、程序以及政策三者变革的关键节点，将长期以来的立案实践划分为三个阶段（表1）。观察三十年来的立案实践，主要是观察组织结构与程序制度之间的组合关系是如何影响司法立案政策的实现的。
三、变迁中的立案：结构、程序及其关系
改革开放以来，结构与程序作为立案受理的主要实践要素一直处于不断变迁之中。从司法历史来看，二者的变迁具有动态非一致性，即二者的主要变化分别发生于不同时期。这一现实特点造就了不同时期内差异化立案的“结构—程序”组合，而不同的组合对应着不同的实践关系。这种关系正是理解立案受理实践变化的关键之处。笔者首先描述二者的主要历史变迁，再以此为基础确定其相互之间的关系属性。
（一）结构与程序的历史变迁
考诸改革开放后的司法历史，立案的组织结构与程序制度均发生了明显的变化。前者是指法院在上世纪90年代后期，将审判庭一体化处理立案与审判的立审合一机制逐渐调整为立案部门与审判部门实行专业分工的立审分立机制；后者是指法院根据2014年10月十八届四中全会的要求，将“先审查、后立案”的立案审查制迅速转变为“先立案、后审查”的立案登记制。以下详述。
1.结构变迁：从立审合一到立审分立
改革开放之初，法院在案件受理的分工上，延续历史传统由审判庭统管案件的受理与审判，这被称为立审合一。立审合一最早可以追溯到建国前的陕甘宁司法时期，当时的人民法庭实行因案设庭，法庭根据案件需要随时设立，因此也没有较为正式的部门分工。随着改革开放后司法环境发生剧变，这一工作机制在实践中遇到了挑战。立审合一强调案件受理与审判的一体化处理，也就是法院内部的各个审判庭均有权进行立案。法院认为，这种分散化的立案机制存在着管理混乱和缺乏监督的问题，导致了实践中法院立案过于随意化以及立案腐败现象层出不穷。因此，从上世纪80年代中期开始，法院就在积极地寻求对立审合一进行改革。
1986年最高法院提出了“统一立案”的改革设想，试图通过集中管理案件受理工作解决分散立案的问题，并一度推行了由告诉申诉审判庭统管立案的工作模式，但由于推行范围有限和立审分离不彻底，效果并不尽如人意。立审分立由最高法院在1997发布的《关于人民法院立案工作的暂行规定》（法发〔1997〕7号）正式提出。这一司法解释明确了法院立案与审判分开的工作原则，并提出了单独设置立案机构的组织模式。1999年立审分立受到了最高法院首次全面司法改革的肯定，作为“三个分立”（立审分立、审执分立、审监分立）的一部分在法院系统内被大力推行，并要求在1999年年底前全面完成。1999年8月最高法院在“全国法院立案工作座谈会”上指出，（1999年6月）全国96.82%的法院已经成立了立案机构，“立审分立的格局已经形成”。从改革实际来看，立审分立表现为一个组织分化的过程，即法院从审判机构中分化出了独立的立案机构专门管理立案工作，这使得其具有了组织结构意义。对法院来说，立审分立意味着案件受理有了统一的“入口”，促使法院对立案的管理从分散化走向集中化。需要指出的是，自1999年以来，立案机构与审判机构并立至今仍是法院立案受理上的主要结构方式，并未因立案登记制的实行而改变。
2.程序变迁：从立案审查制到立案登记制
立案审查制曾是我国在案件受理程序中的一项特殊安排，具体是指法院在立案前需要对起诉条件进行前置性审查，以决定是否立案。它并非我国原有的司法传统，而是建立于改革开放之后。改革开放前，由于法制不健全，关于案件受理及其审查在立法上并无专门规定。甚至改革开放初期，最高法院还曾明确规定，“应由人民法院调查处理的民事纠纷，均应立案处理。”但随着起诉案件的增多，上世纪80、90年代相继获得全国人大通过的几部诉讼法律，均将“经审查”作为立案的前提条件，对案件受理实行“先审查、后立案”。立案审查制由此建立。21世纪初期，随着司法实践中有诉不理、有案不立的“立案难”恶疾持续加重，立案审查制成为学界口诛笔伐的对象。学界的主流理论认为，立案审查制的程序安排是实践上导致“立案难”的主要原因，因为“前置审理起诉条件能够更好地发挥‘过滤’作用”，便利了法院对案件受理的控制。由这一理论出发，学界所提出的解决对策即是改革案件受理制度，以“先立案，后审查”的立案登记制取代“先审查、后立案”的立案审查制。这一对策为2014年的十八届四中全会所采纳，成为立案登记制改革的理论渊源。
为破解“立案难”，2014年10月十八届四中全会明确提出，“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制”。随后，法院系统以自上而下逐级动员的方式迅速将立案登记制铺向全国各级法院，并于2015年5月1日正式实施。从实际表现来看，立案登记制在立法和司法上均带来了明显的变化。一方面，诉讼法不再强调起诉审查前置。按照登记立案要求修订的2014年《行政诉讼法》与2015年《民事诉讼法》司法解释均不再强调将审查作为立案的前提条件，并将“登记立案”明确写入法律文件。2017年修订的《民事诉讼法》甚至进一步规定，法院对符合起诉条件的起诉“必须受理”。另一方面，司法上的执行逐渐转向诉状审查制。立案登记制提出后，诉讼法上的起诉条件规定虽然变化不大，但由于司法解释将审查限定在诉状材料的记载事项上，并强调以“当场立案”为原则，司法上主要推行的实际是诉状审查。这意味着法院立案上的前置审查模式逐渐转向后置审查模式。
（二）不同“结构—程序”组合下的关系确定
由上述可知，法院立案在结构与程序上虽然均有重大变化，但并非发生于同一时期。这就形成了不同时期内法院立案受理上不同的“结构—程序”组合。大体而言，二者主要有三种组合方式。从1982年立案审查制首次在诉讼法上被明确，到1999年立审分立格局形成之前，立案受理在实践上主要呈现为“立审合一+立案审查制”的组合形态；从1999年到立案登记制正式提出的2015年，则是“立审分立+立案审查制”；从2015年立案登记制正式实施至今，则是“立审分立+立案登记制”。出于叙述的简便，我们按照时间顺序分别称这三种组合模式为Ⅰ型、Ⅱ型和Ⅲ型。
结构情境理论的核心主张是“结构与情境的匹配产生高绩效（fit of structure to contingency causes high performance）”。因此，组织结构与情境因素的匹配或失配关系是组织结构影响组织表现的核心机制。在司法立案的语境下，为了证明结构情境理论的可适用性，首先需要明确立案的组织分工与程序制度之间是否具有匹配关系。为了避免通过立案的实践表现倒推二者关系的循环论证，在下文详细梳理法院立案实践之前先行判断三种不同组合中结构与程序之间的关系。
匹配关系是否存在可由二者的历史来源、设计目的和现实功能进行粗略的判断。立审合一起源于革命时期的陕甘宁边区司法传统，所体现的是司法走群众路线的大众化设计要求，并非是法院为了应对新的司法环境而进行的特意设计，实际上其一直是第Ⅰ型组合时期内法院试图改革的对象。而立案审查制则不同，其是改革开放后立法上的崭新设计，并无过多的历史渊源。学界普遍认为立案审查制的程序设计背后渗透着司法控制立案的意图，这说明其在导向上与代表司法大众化的立审合一不尽一致。因此，在第Ⅰ型组合，也就是“立审合一+立案审查制”组合模式中，笔者认为二者并不匹配，相互之间是失配关系。而第Ⅱ型组合与第Ⅰ型组合的显著区别是立审分立取代了立审合一，形成了“立审分立+立案审查制”的组合状态。立审分立是法院对立审合一的改革成果，其初始目的虽然在于“增加内部工作的监督环节”，但作为其主要改革产物的立案机构，法院则将它的职能明确定位于“纠纷过滤”。因此，可以认为立审分立至少间接上有助于法院控制立案。从这一角度来讲，立审分立与强调通过前置审查过滤案件的立案审查制之间具有一致性，即第Ⅱ型组合中的结构与程序是相互匹配的。第Ⅲ型组合中，在立审分立保持不变的情况下，案件受理的程序制度从立案审查制转变为立案登记制。立案登记制针对化解“立案难”而提出，实践目的在于实现十八届四中全会所要求的“有案必立、有诉必理”，在制度追求上与有助于控制立案的立审分立存在差异。而且，如果第Ⅱ型组合中立审分立与立案审查制之间相互匹配的，那么程序制度的单方面变化，必然会导致原有结构与新程序制度之间的不匹配。也即在第Ⅲ型组合中，结构与程序之间是失配关系。
基于上述分析，可以得知，以上三种不同的“结构—程序”组合仅立审分立与立案审查制之间存在匹配关系，立审合一与立案审查制、立审分立与立案登记制之间均是失配的。但这一结论仅是一种形式推断，其是否果真如此还需要通过具体的立案实践予以验证。其能够验证与否，不仅关系着结构情境理论能否适用于司法研究，更关系着我们是否能够超越程序分析思维，证明组织结构是司法实践中的关键一环。
四、“结构—程序”关系下的立案实践：基于法院收案量的分析
如学者所指出，我国的“司法之门”是由法院的司法政策所调控的。因此，考察法院的立案实践，相当程度上是考察法院的司法政策是否得到了实践落实。由此，我们需要先确定两个问题。第一，法院在不同时期的立案政策导向。第二，选择合适的指标衡量司法政策的实现情况。对于前者，学界与实务界已有诸多成果可供参考。总结而言，有关立案的司法政策可以十八届四中全会提出立案登记制为分水岭划分为前后两个时期：在此之前，“居支配地位的司法政策，在于通过立案审查对案件进行选择性受理”；在此之后，其则根据十八届四中全会的明确要求，转变为“有案必立、有诉必理”的现实导向。一言以蔽之，立案审查制时期司法政策的导向在于控制立案，立案登记制时期则是扩大立案。对于后者，由于立案所指的是法院受理案件的活动，因此，以法院实际的收案数量及其增长情况为衡量标准最为客观。笔者首先观察三十年来法院在不同时期的收案量变化，再根据法院收案的具体现实衡量不同司法政策的落实情况，进而指出其与不同“结构—程序”组合间的对应关系。
（一）三十年来的法院收案量观察
前文已按照立案组织结构与程序制度变化的关键节点对立案实践进行阶段划分，下文对法院收案情况的考察也沿着这种划分展开。
由上世纪80年代到90年代后期，也就是“立审合一+立案审查制”存续期间，法院立案实践的显著特点是受理案件持续性地大幅增长。1986年是《中国法律年鉴》公开司法统计数据的第一年，这一年全国民事案件一审收案量为131万件，而1976年这一数字仅为22万件左右。可见，文革结束后短短十年间民事一审案件就激增了六七倍。而到立审分立在全国范围内确立的1999年，这一数字已经达到约500万件，十多年间又增长了近三倍，年均增长率为10.9%，与同期全国GDP增长率相当。行政诉讼则自1989年建立到1999年，从最初的不满万件上涨到近10万件，十年之间增长了约十倍，年均增长率为惊人的25.7%。这一时期，民间虽然有零星的关于“告状难”的声音，但其并不能抹煞法院收案量狂飙突进的事实。总体来看，这一时期是法院收案的高速增长时期。
自上世纪90年代后期开始，法院收案的高速增长态势发生了明显的转变。图2展示的是1986年到立案登记制实施之前的全国法院民事一审与行政一审收案总量的变化。观察民事诉讼与行政诉讼一审收案的增长曲线，可以清晰地看出，1997—1999年是法院收案量变化的一个关键时期：在此之前，两种案件均呈高速增长态势，增长曲线十分陡峭；但自1997年开始，增长曲线急遽平缓，至1999年达到阶段性高峰之后，两种案件的收案量均有所下降，自此到2008年的十年间，民事案件徘徊在400万至500万件之间，行政案件则在8万至10万件之间波动，之前快速增长的趋势不复存在。直到2008年两种案件的收案量才重新突破1999年的收案高峰，案件增长才有所恢复，但也未达到上一时期那样的高速增长状况。如果对比前后两个时期的案件增长率，则可以更明显地看出其前后差异（表2）。民事一审案件的年均增长率在1986年至1999年间为10.9%，而在2000年至2014年间仅为3.4%，从与全国GDP增长率基本持平下降到远低于GDP增长率；行政一审案件则从前一时期的25.7%下降到后一时期的2.5%，前后相差近十倍。收案数据的变化表明，自上世纪90年代后期起，法院的收案量曾在相当长的一段时期内陷入停滞或低速增长的状态。这证明学界所观察到的“立案难”现象确实具有事实依据。这一阶段正是“立审分立+立案审查制”的执行时期。
而2014年以后，受立案登记制改革的影响，法院的收案情况又发生了较大的转变。2015年作为立案登记制“元年”，全国法院收案量取得了近二十年来罕见的大幅增长，民事诉讼与行政诉讼的一审收案增幅分别达到21.5%和55.3%。最高法院甚至在工作报告中据此认为，立案登记制的实施，“基本解决立案难问题”。但应当指出，这一效果虽然惊艳，却并不长久。如果我们将目光稍稍放远，便可以发现，在改革初期收案量激增的盛景之后，随后几年的全国案件增长出现了明显的放缓趋势。2016、2017年全国民事诉讼的一审收案增幅分别为6.6%和5.7%，已经基本回到立案登记制推行之前的水平。而作为“立案难”情况最为集中、改革初期效果也最为显著的行政诉讼，2016年和2017年一审收案同比增幅仅为2.3%和2.2%，与2015年相差二十多倍（表3）。简言之，法院推行立案登记制以后，立案受理呈现为“高开低走”的趋势。
综合而言，在过去三十多年中，法院的收案整体上是在不断增长的，但其增长速率并不稳定，其间几度大起大落。具体来说，自改革开放到90年代后期，法院收案量高速增长；其后到立案登记制之前，总体上属于低速增长，期间甚至一度陷入停滞；而立案登记制实施以后，收案增长则“高开低走、先扬后抑”。我们可以此验证各个时期内司法政策的落实情况。
（二）“结构—程序”组合与司法政策的实现
如前所述，我国法院在立案上的司法政策在立案登记制前后是截然不同的。立案登记制之前，由于“案多人少”等现实原因，法院总体上执行的是控制立案的政策；而立案登记制由十八届四中全会提出之后，法院由于受到了来自政治和社会的压力，其立案政策发生了重大变化，转向扩大立案。结合前文所划分的三种不同的“结构—程序”组合，可以分别观察上述两个阶段性政策在三个时期内各自的实现情况。
根据前文的收案情况总结，在1999年之前的“立审合一+立案审查制”的组合执行中，法院收案一直呈高速增长状态，显示控制立案的政策在实践中基本上是落空的；在自本世纪初起的“立审分立+立案审查制”组合时期，法院收案则表现为停滞或低速增长，因此可以说控制立案的政策得到了实现；而在立案登记制推行后的“立审分立+立案登记制”的组合执行下，案件增长率则在短暂地飙升之后即迅速回落，这说明立案登记制改革虽确有效果，但并不尽如人意，扩大立案政策在实践中是不完全的实现。这种对应关系结合前文所确定的三种“结构—程序”关系可总结为图3所示。
这一实证结果与学界现有的立案理论显示出较大的不一致性。学界的主流观点认为，影响法院收案的主要因素是案件受理的程序设置与法院的立案政策，立案组织结构的影响则较少为人提及。在这种观点下，“立案难”被认为源自立案审查制和法院的控制立案政策，而“立案难”的化解则来自立案登记制的实施及其背后司法立案政策的转变。但如图3所示，法院控制立案政策的实现与立案审查制实行期间实际上并没有严格的对应关系，其仅在其中某一时期得到了实现。在执行立案审查制，同时也采行立审合一结构的时期内，法院的收案数据显示案件一直是高速增长的；只有在立审分立结构与立案审查制同时采行的时期内，案件才是停滞或低速增长的，控制立案的政策才展现出实际效果。而立案登记制作为扩大立案政策的司法体现，虽然实践上短期颇具效果，但长期表现却令人堪忧。结合“结构—程序”之间的匹配或失配关系来说，也就是在三个时期内仅结构与程序之间表现为匹配关系时，司法政策所期望的现实效果才得到了实现，其余两种失配情况下政策的现实结果均差强人意。
这一分析结果至少有两重意义。其一，它说明学界现有的立案理论对立案组织结构的普遍忽视是可以质疑的。学界过往将“立案难”归咎于立案审查制及其背后的控制立案政策，立审分立则少有提及。上述分析则显示，程序与政策虽然均是导致立案不畅的重要因素，但并非全部因素，立审分立所代表的结构因素同样在其中起着不可忽视的作用。对“立案难”更为合理的解释应该是，立审分立所代表的结构因素与立案审查制所代表的程序因素之间形成了匹配关系，进而促使法院控制立案的政策在实践上得以实现。否则，其便难以解释，为什么在立审合一时期立案审查制未能实现控制立案的效果。其二，更重要的是，它表明结构情境理论对司法实践具有一定的解释能力。结构情境理论强调组织的实践表现受组织结构与情境因素匹配的影响。司法立案的实践证明，法院所希图的政策效果确实仅在结构因素与程序因素相匹配的情况下才得以完全实现，在二者失配的情况下，其要么是未能实现，要么是不完全的实现。这表示，组织结构通过其与程序制度的匹配或失配切实地影响到了司法实践。结构情境理论由此可作为司法实践的一个解释路径。
五、权力框架与对应配置：司法实践中的“结构—程序”关系
上文通过分析法院的立案实践证明，组织结构确实是司法实践中的一个基础性因素，结构情境理论对司法实践具备一定的适用性。但学术研究不是简单的“拿来主义”，“他山之石，可以攻玉”的前提不仅在于他处的学术理论有可取之处，也在于其与既有的情景具有内在关联性。因此，需要发掘组织管理理论对中国司法情境适用的原因何在，以及其背后暗藏着何种司法问题？笔者结合法院的立案实践进行说明。
组织结构代表着组织内部的分工协作体系，是组织对其整体性权力的划分“框架”。组织通过将其权力分配给不同的内部部门，使之相互分工配合，以实现其组织功能。在这一意义上，组织学认为，组织的功能必然依赖于一定的结构才能产生。中国法院作为一个组织同样适用于上述论断。如同学者所指出的，“法院之所以具有一定的功能，如实现公正、效率和社会正义等，是由法院相应的组织结构所决定和保证的”。但吊诡之处在于，从比较法的角度来看，西方法学中却甚少对法院的组织问题进行专门讨论。一个重要的原因可能是，西方司法更为强调法官独立行使审判权，诉讼的所有安排是在法官个人的主导下进行的，因此影响当事人诉权实现的主要是法律上的程序安排，而无须特别强调法院内部门分工的作用。但中国司法的权力实践与此不同，其特殊性在于：一方面，我国宪法上确立的是法院独立的基调，司法权力是被授予法院组织，而不是法官个人的；另一方面，中国法院在权力实践中对审判权进行了纵向拆解，将不同阶段的司法权力分别配置给了不同的内部部门执行。“三个分立”即是一个显例。如果说西方法官对案件是“打包式”的解决，那么中国法院则是“链条式”的处理。这意味着法院内的任一部门或法官个人所享有的都只是审判权力的一个“片段”，而不是整体，案件的整体处理高度依赖于不同部门间的相互配合，而这些部门又需要分别就其职权范围向法院负责。这是中国法院司法行政化、领导干预审判等现象难以根治的一个重要原因。而对组织结构来说，这种特殊的权力实践方式导致了组织结构作为司法权力划分的“框架”能够直接影响到司法功能的实现，使得组织结构对公民诉权保障具有了特殊意义。也正因此，组织管理学理论才可以一定程度地用来解释我国的司法实践，因为这般的司法运作现实与强调内部分工协作、实行业务与管理合一的企业、政府运转具有更多的相似性。
具体来说，组织结构作为内部权力的“框架”，既关涉到法院如何在不同的部门间分配推动诉讼运转所需要的审判与行政权力，又通过其权力分配方案调整着法院不同部门之间和上下级之间的权力关系，从而影响着具体的司法实践。因为权力安排的背后总是体现着决策者的某种意图，组织调整其权力分配实际上是通过构建新的部门间和上下级权力关系来达成其对某项业务实践形态的重置，以完成其在该业务上已经确定的组织目标。比如，法院赋权执行局专门管理执行事务，其目的就在于通过统一执行权加强司法执行。因此，我们才能够理解，为什么结构与程序之间的匹配或失配会对中国司法实践产生如此显著的影响。因为在司法权力的分配形式与司法实践密不可分的情况下，法律的程序安排不再是影响司法实践效果的唯一因素，而必须考虑到法院内部的权力安排以及由此所形成的权力关系是否支持相关的程序安排，也就是二者之间需要对应配置。只有法院的结构与程序之间是相互适应、相互支持的情况下，法院所确定的政策目标才可能被转化为实践效果；若二者之间相互冲突、相互抵牾，则司法政策可能难以实现或是不彻底的实现。笔者以法院立案的结构与程序关系进行具体说明。
立案审查制在程序上最主要的特征是法院先对案件进行起诉审查，再决定是否立案。这就要求对起诉条件的审查必须是一个相对独立的过程。但立审合一的权力实践方式是由同一个审判庭自立自审，立案的审查与决定权，均附属于案件受理的相关审判庭。在这种情况下，审判庭对案件的起诉审查不可能不受到案件审判要素的影响，起诉审查与实体审判实质上是同一个过程，作为前置“门槛”的起诉条件作用不大。法院指摘立审合一下存在严重的“不结不立”“以结代立”“袋袋案”“抽屉案”等现象即是指此而言。更重要的是，由于立审合一下立案权分散于各个审判庭，上下级权力传导的多线条形态造成了法院对立案的程序控制权弱化，进而使得控制立案的既定政策被审判庭的自立自审消解大半。法院指出立审合一下审判庭因疏于监督而随意立案，实质上是指司法政策所要求的严格审查未能被顺畅地付诸实践。简言之，由立审合一所形塑的权力安排并不支持立案审查制及其背后的司法政策的推行。因此，在立审合一的结构中，法院试图通过立案审查控制立案难免效果不彰。
立审分立则改变了这种局面。对法院来说，立审分立改革的意义不仅在于从组织上将立案机构从审判机构中独立出来，更在于从权力安排上彻底将立案权从审判权中剥离开来。这导致了法院立案的权力运作发生了两方面的显著变化。一方面，伴随着权力分化，立案权的行使无须再掣肘于实体审判，起诉审查变成了一个具有部门权力支撑的独立运作程序；另一方面，立审分立实行统一立案，促使法院在立案上的上下级权力传导形态由分散化的多线条转变为集中式的单线条。从分散到集中的权力输出，无疑强化了法院对起诉审查程序的控制程度。对案件过滤而言，前者所完成的起诉审查独立化能够更好地配合立案审查制设计上的前置审查要求，使起诉条件真正成为立案的“门槛”；后者则便利了法院直接将立案政策施加于司法实践，以行政干预的方式不断抬高立案“门槛”。从这一角度来说，立审分立实则是法院为立案审查制及其司法政策所进行的适应性的组织结构变革，最终结果是促成了立案的权力安排与程序安排达到相互支持的状态。其外在效果自然是阻挡了案件大量地涌入司法渠道，也就是立审分立确立后法院收案数据上所呈现的停滞与低速增长态势。
立案登记制出自十八届四中全会。受学界对立案登记制持续呼吁的影响，“改革案件受理制度”的重心落脚于“变立案审查制为立案登记制”。这一文字表述显示改革忽略了立案组织结构的考虑要素。逻辑上来说，在立审分立与立案审查制已经形成紧密配合的状态下，立案登记制对立案审查制的取代，必然使立审分立结构与新的程序安排陷入冲突抵牾的局面。在实践中，立案登记制在实际执行上“先立案、后审查”的程序安排，一度使在立审分立中负责起诉审查的立案机构陷入功能紊乱的状态。比如，有的法院甚至曾出现起诉审查职能“自发性流转”于审判庭的情况。其结果便是法院的受理大门洞开，案件急速涌入法院，立案登记制“元年”收案量飙升。但在随后的执行中，法院的收案增长又陷入了低迷。原因何在？实际上，随着初期功能紊乱状态的渡过，立案机构很快就回复到起诉审查原有的运行状态。也就是立审分立的权力实践形态。在这种权力实践下，起诉审查仍然是前置性的，与立案登记制要求的后置审查存在明显抵触。虽然各级法院的“土政策”已基本被清除殆尽，但由于立案机构仍然是案件进入法院必经的第一道“关卡”，法院仍可通过多种形式变相地限制立案。比如，受到舆论关注的法院“限号立案”现象。无怪乎有学者针对立案登记制的长期实践指出，虽然更名为立案登记制，实际执行的“还是某种形式上的事实上的立案审查制”。其实质上是指立审分立结构所代表的立案权力安排依然主导着法院的立案实践。实际上，无论是改革初期的立案机构功能紊乱，还是其后起诉审查制约登记立案的实际执行，都说明立审分立结构与立案登记制并不兼容。在改革压力逐渐退潮，立案权力安排不进行根本调整的情形下，立案登记制实效的“高开低走”也就是可以理解的。
透过对立案实践的解构，可以看出，组织结构与程序制度的关系只是表象，背后实质上是法院的权力划分以及基于此所形成的权力关系是否与法律程序设置相容的问题。这一问题根植于中国特殊的司法现实。在以法院组织整体，而不是法官个人作为司法权力主体的环境下，组织结构所代表的权力安排就不可避免地会影响到司法的实际效果。在不考虑程序本身是否合理的前提下，与之相容的组织结构可以促进程序功能的发挥，非兼容的组织结构则可能起阻碍作用。这一结论的启示作用在于提醒我们面对中国情境，在中西方的差异中寻找原生于中国实践的问题。
六、程序吸纳结构：一种理论解决方案
法学是关于价值的学问，目的在于保障权利实现，这是法学的基本理论立场。尽管本文的多数讨论偏重实践分析，但最后仍需回到法学的价值立场。对立案组织结构的实践分析实际上反映出一个重要问题，即组织结构的无价值倾向。
司法的目的在于保障诉权的有效实现，这是司法的根本价值。站在这一角度，学者对立案审查制与立案登记制之间的价值优劣已有定论。但立审合一与立审分立作为无价值属性的组织结构，其相互之间并无优劣之分。也就是说，组织结构对司法实践的影响源于其是否支持内含价值属性的程序制度，但其本身却是无价值倾向的。这使得其既有可能成为诉权实现的保障，也有可能成为诉权实现的障碍。更进一步地说，调控组织结构可成为法院达成或阻碍某种司法效果的一种实践手段。即便是合理、正当的程序设置也可能被法院特定的组织结构制约其功能发挥，立审分立与立案登记制的关系正说明了这一问题。
为解决中国司法情境中的这一特殊问题，理论上的一个解决方案，或在于以程序吸纳结构。这有两个层面的含义。一方面，在对程序的理解层面，除了现有的“顺序”“程式”“步骤”等主要涵义之外，程序概念可通过适当的扩张以包含结构要素，使结构融入程序概念，成为程序内在的一部分，从而为组织结构注入价值内涵；另一方面，在司法的实践层面，学界与实务界在程序设计时，除了注重程序合理性之外，也应当一并考虑中国司法现实下结构的可能影响，将司法的结构设计视作程序设计的应有内容加以考量。其具体的实现途径，虽然可能受制于权力边界而无法经由立法予以规定，但完全可以通过学界积极参与制定司法解释，影响法院对组织结构的调整。实际上，立审分立正是由司法解释所提出的。通过这两个层面的齐头并进，不仅有利于整体上塑造以诉权保障为根本追求的中国特色司法制度，而且可逐步将法院的组织问题纳入法学的研究范畴，从而拓展法学研究的理论边界。当然，一个整体性前提在于学界能够透彻地认识到中国司法现实中组织结构之于司法实践的重要作用，不再将组织结构视作司法实践的无关因素。本文的研究目的即在于扫清这种观念障碍。
（文清整理）
