摘 要：在学界目前关于行政发包制及其历史根源的讨论中，尚未触及一个非常重要的历史制度：军事发包制。它是中国共产党在抗日战争和解放战争时期创建的根据地进行局部执政时所展现出来的一种组织形态，即一方面在中央层面建立起一元化的领导体制，另一方面又在各根据地军区和军分区两级分别建立起与上级的军事承包关系。这种关系具体体现为三个方面：军事决策的自由裁量权；财经的自给自足；在属地建立一元化领导，实行属地化管理、战果导向和人格化担责。军事发包制有效解决了动员和控制、集权和分权的张力问题，把分割状态下的局部执政当成铸造现代政党之军政能力的重要通道，为1949年后全面展开的国家政权建设做好了准备。军事发包制既是行政发包制的先驱，在某种意义上又可谓行政发包制的内核。

引论：

韦伯（2010b：157-165）在分析传统中国这种典型的家产官僚制国家时强调了其和平主义的基本倾向以及儒士作为中国文化担纲者的礼仪化取向。而从军权的控制来说，它高度集中在皇帝手上，内重外轻、内外相维，兵不识将、帅无常师（王家范，2000：314-317）。但1865年前后开启的地方军事化从根本上改变了这种以文驭武的取向以及中央与地方的关系（孔飞力，2002）。从曾国藩的绅军到李鸿章的军绅再到袁世凯的军阀，武功一步步地替代文治成为晚近中国社会最重要的权力基础。中央政权渐渐空心化，先是形成督抚专权的“内轻外重”局面，到清末最后蜕变为“内外皆轻”、军阀当道的局面（李细珠，2018）。国民党在联共联俄时期试图通过黄埔军校的办学形成新型的党军体制，但这种体制随着国共合作的失败而被迅速抛弃（李翔，2017）。军阀割据的局面在国民党统治时期依然延续，蒋介石控制的嫡系军队数量有限，他不得不通过政治谋略和权术才能勉强维持与其他地方军阀共治民国的局面。

1927年“八七会议”后，中共开始走上通过武装起义创建苏维埃政权和开展土地革命的道路。不过，在最初的几年里，中共中央一意模仿苏俄的城市暴动道路，并不特别重视军事力量，反而时不时扣出“军事投机”的大帽子（中央档案馆，1991a：57、125、485）。直到1930年“立三路线”当政时，为了实现攻占武汉、长沙等大城市的目标，中央要求“猛烈地扩大红军”，把地方武装都编入主力军团，如此一来，军事力量才被放到一个较为关键的位置上（应星，2018a）。“立三路线”虽然很快失败，但中央此后已将创建苏区的重任放在主力军团身上。然而，远在上海的中央与各根据地之间交通、通讯异常困难。从交通上看，1930年前从上海到井冈山的陆路交通需要三四个月，1930年后从上海到闽西苏区的海上交通也需时一个月以上。从通讯来说，1930年前所有苏区连一部电台都没有，1930年12月中央苏区通过第一次反“围剿”战役缴获了第一部电台，直到1932年党中央和中央苏区、鄂豫皖苏区和湘鄂西苏区才算建立起全面的无线电联系。远隔千山万水的中央对各苏区的军事行动常常鞭长莫及。在当时中央屡犯“左”倾错误的情况下，这倒是产生了一个意外后果：毛泽东在创建中央苏区和中央红军的过程中因较少受错误的干扰，成功地开辟了从“地方军事化”到“军事地方化”的独特发展道路（应星，2018b）。自从1931年底毛泽东的苏区中央局（代理）书记职务被取代、苏区与上海电台联系的建立，尤其是1933年1月临时中央迁到瑞金后，毛泽东的这种自主行动空间逐渐丧失，直到最后被剥夺了军事指挥权。临时中央严重的“左”倾错误导致了中央苏区第五次反“围剿”的失败，中央红军被迫于1934年10月开始长征。在长征中，临时中央和中革军委能直接指挥的军队只有红一方面军，其他主力军基本上自行决定其军事行动。1935年6月，红一方面军和红四方面军会师时，前者仅有2万人左右，而后者多达8万人。长期的独立作战以及两支部队的实力差距，刺激了红四方面军统帅张国焘的政治野心，而毛泽东对这种野心又高度敏感。毛、张两人在战略行动方向上的分歧终致1935年9月9日红一方面军单独秘密北上，张国焘则率军南下后另立“第二中央”，在争取红四方面军回归的过程中，中央不得不以大局为重，委曲求全。后来在共产国际代表林育英的协调下，终于促成了1936年10月红一、四方面军的再次会师。张国焘拥兵自重、另立中央的事件深深刺激了毛泽东，他后来将长征途中与张国焘的斗争称为自己“一生中最黑暗的时刻”（刘统，2016：2-3）。从这一至暗时刻走出来的毛泽东必然把确保主力军对中央的服从作为首先要解决的组织问题。

不过，历史的复杂性随即展现出另一个面向：如果中央对军队统得过死，同样会带来严重的后果。红军三大主力军会师后，红四方面军第30、9、5军奉中革军委的命令西渡黄河，准备执行宁夏战役计划。这一计划很快因故被迫中止执行，红四方面军河西部队改称“西路军”。1937年3月，西路军遭到惨败。西路军战败的原因众多，但其中一个极其重要的原因是部队指挥机动性的丧失。西路军总指挥徐向前后来有一个非常沉痛的总结：“西路军担负的任务，飘忽不定，变化多端，并大大超出应有限度，是导致失利的根本因素。……西路军的失败，与战场指挥上的缺乏机断专行，密切相关。造成这种状况，有两方面的原因。一方面，上级统得过死，未给战场最高指挥官以应有的自由权。西路军虽担负着一个独立作战方向的战略性任务，但每一步行动，均需请示报告，不折不扣地照上级指示去办。……另一方面，西路军一把手陈昌浩思想上有包袱，患得患失，当断不断。……在西路军期间，陈昌浩自始至终以紧跟中央、‘回到’正确路线上来而自居。对于上级的指示，奉为金科玉律，不敢越雷池一步，简直到了一切‘唯上’的盲从地步”（徐向前，2007：413-419）。徐向前回忆录最早版本的出版时间（1984年）也已距西路军失败近半个世纪了。西路军问题因为受张国焘问题的牵连，长期背负着历史的污名，直到20世纪80年代以后才得以澄清(朱玉，2008)。所以，在1937年，无论是徐向前本人还是中革军委，都不可能从指挥机动性这个角度来认识西路军的教训。然而，“将在外，君命有所不受”毕竟是一个历史常识，对熟稔中国历史的毛泽东来说更是深知其味。1938年5月，毛泽东在《抗日游击战争的战略问题》一文中写道：“应该集中的不集中，在上者叫做失职，在下者叫做专权，这是任何上下级关系特别军事关系不许可的。应该分散不分散，在上者叫做包办，在下者叫做无自动性，这也是在任何上下级关系特别游击战争不许可的”（毛泽东，1984a：46）。尽管该文只字未提西路军，然而，西路军这支有两万之众的精锐之师几乎全军覆灭，这个沉痛的历史教训是不是多少也刺激了毛泽东关于集中与分散之辩证关系的军事思想呢？即使撇开当时在政治上非常敏感的西路军问题不说，在中央与地方之间、在党与枪之间，如何平衡统一领导和机动指挥的关系，也成为延安时期的中共不得不面对的重要问题。

1937年7月抗战全面爆发后，中共在其组织内部为建立中央一元化的领导体制作了持续的努力。这种努力大体可以分为两个阶段。

第一个阶段是从1937年7月到1941年1月，中共在中央层面确立起毛泽东的最高领袖地位，对这种领导权威构成挑战的党内各种势力先后失败。1937年12月中共召开的政治局会议将毛泽东的名字排到了党内第一名的位置（中央档案馆，1991b：406），基本结束了遵义会议以来由张闻天管党的中央领导格局。不过，毛泽东这时在中央的领导地位尚不稳固，其最大的党内对手是刚从莫斯科回国的王明。王明利用共产国际的背景在这次会上与毛泽东并列为“七大”准备委员会的两名主要负责人之一，并在会后到武汉就任长江局书记，一时间使长江局成为中共的第二个政治中心，中央内部的张力外显为延安中央和武汉长江局的张力。这种情况一直延续到1938年8月共产国际总书记季米特洛夫传回口信，承认毛泽东为中共最高领袖。9月召开的中共六届六中全会传达了季米特洛夫的“口信”，并撤销了长江局（杨奎松，2012：79-81）。会上通过了《各级党部工作规则与纪律》，突出了民主集中制的“四个服从”：“个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央，党的一切工作由中央集中领导，是党在组织上民主集中制的基本原则，各级党的委员会的委员必须无条件的执行”（中央档案馆，1991b：769）。

但在六届六中全会以后，毛泽东还面临着新四军领导人项英对其权威的挑战性。新四军与八路军虽然同为中共领导的抗日武装，但两者在组织形态上存在明显的差别。首先，八路军领导人都是毛泽东较为信任的战友和部下，而新四军领导人无论是项英还是叶挺，与毛泽东的关系都很疏远，而项英在党内的地位一度比毛泽东还高。其次，八路军是由成建制的三大主力红军改编而成，而新四军是由南方八省游击队艰难组合而成，内部关系复杂，项英作为当年南方游击队最高领导人的威信对维系新四军的团结影响甚大。再次，八路军由中共直接领导，而新四军却具有某种统一战线军队的性质，比如，叶挺这位非中共党员是先被蒋介石直接任命为新四军军长，而后才被中共承认的（三好章，2003）。正是新四军这种特殊的组织形态，加上新四军所面临的严峻敌情，使得项英尽管在新四军的战略方向上与毛泽东多次发生分歧，项英本人也曾三次向中央提出辞职，但都被慰留（王骅书、王祖奇，2013）。1941年1月15日新四军在“皖南事变”兵败后的第二天，在许多情况尚未明了的情况下，中央就发出了《中央关于项袁错误的决定》，内称：“项英、袁国平对于中央的指示，一贯的阳奉阴违，……其所领导的党政军内部情况，很少向中央作报告，完全自成风气。对于中央的不尊重，三年中已发展至极不经常的程度。……军队干部，特别是各个独立工作区域的领导人员，由于中国革命中长期分散的游击战争特点所养成的独立自主能力，决不能发展到不服从中央领导与中央军委指挥，否则是异常危险的。过去的张国焘与现在的项英、袁国平，都因不服从中央而失败，全党全军应该警惕，引为鉴戒”（中央档案馆，1991c：31-33）。这个文件在仓促之间对项英的错误定调之高、用词之重，可见中央对项英的不满已经积压很久了。张国焘、王明、项英这些党内实力派的先后失败，使中央建立一元化领导体制有了稳固的基础。

第二个阶段是从1941年1月到1943年3月，通过延安整风在思想上和组织上建立起中央一元化领导体制。1941年7月1日，中央政治局通过《中央关于增强党性的决定》，提出“应当在党内开展反对‘分散主义’、‘独立主义’、‘个人主义’的斗争”，绝不允许“在组织上自成系统，自成局面，强调独立活动，反对集中领导，本位主义，调不动人，目无组织，只有个人，实行家长统制，只要下面服从纪律，而自己可以不遵守，反抗中央，轻视上级”（中央档案馆，1991c：145-146）。从9月开始，先在党内高层进行整风，到1942年春开始全党普遍整风（高华，2011）。1943年3月20日，中央政治局通过《中共中央关于中央机构调整及精简的决定》，推定毛泽东为中央政治局主席，并决定其为书记处主席，书记处“会议中所讨论的问题，主席有最后决定之权”（中共中央文献研究室，2011：173）。至此，以毛泽东为中心的中央一元化领导体制得以最后成型。

今天人们说起中共这种一元化领导体制，大多把焦点放在中央领导权威的建立上。然而，在延安整风已过去四五年，都已临近全国解放，毛泽东在1948年1月《关于建立报告制度》中还在批评“党的第七次全国代表大会以后，仍然有一些（不是一切）中央局和分局的同志，不认识事先或事后向中央作报告并请示指示的必要和重要性，或仅仅作了一些技术性的报告和请示，以致中央不明了或者不充分明了他们重要的（不是次要的或技术性的）活动和政策的内容，因而发生了某些不可挽救的、或难以挽救的、或能够挽救但已受了损失的事情”（毛泽东，1993：364）。事实上，从1948年到1949年，中共建立请示报告制度的过程并不那么顺畅（杨龙等，2016）。延安整风和中共“七大”以后，张国焘式的政治野心、王明式的携洋自重、项英式的固执己见已经难以在党内高层容身了，但是，为什么各根据地领导人却并不像西路军一把手陈昌浩当年那样，“每一步行动，均需请示报告，不折不扣地照上级指示去办。上面叫往西就往西，叫往东就往东，叫停就停，叫走就走”（徐向前，2007：418）呢？这恰恰说明，在中央一元化领导体制下实行的是军事发包制。中央统一的权威和根据地的军事承包正是这种体制的一体两面。

周黎安（2017：35-37）将行政发包制的分析维度概括为三个：行政权的分配、经济包干激励以及内部考核与控制。军事发包制也大体对应这三个维度，只是具体内涵有别，即：根据地军事决策的裁量权、根据地的财经自给、根据地的属地管理。它主要是在抗日战争时期的各大敌后根据地和解放战争时期的各大解放区发育成熟的。本文的分析以五大敌后抗日根据地——晋察冀、晋冀（鲁）豫、晋西北（晋绥）、山东和华中根据地为主，兼及解放战争时期的各大解放区。

（一）根据地军事决策的裁量权

在抗日游击战争中，战略的集中指挥与战役战斗的分散指挥之间的关系，毛泽东在《抗日游击战争的战略问题》中有非常清晰的论述：“游击战争的指挥方法，由于游击部队是低级的武装组织和分散行动的特性，不容许高度的集中主义，如同正规战争的指挥方法那样。如果企图拿正规战争的指挥方法施之于游击战争，必然要束缚游击战争的高度活泼性，而使游击战争毫无生气。所以高度的集中指挥与游击战争的高度活泼性是正相反对的东西；对于这种高度活泼的游击战争，施之以高度集中的指挥制度，不但不应该，而且不可能。然而游击战争不是不要任何的集中指挥而可能够顺利地发展的”。“游击战争的指挥原则，一方面反对绝对的集中主义，同时又反对绝对的分散主义，应该是战略的集中指挥和战役战斗的分散指挥。……一句话，就是：‘战略统一下的独立自主的游击战争’”（毛泽东，1984a：44-45）。下文以毛泽东的这个论述为基础，来分析为什么根据地在战役战斗的决策上享有高度的自由裁量权。

首先，从军事斗争本身的特点来看，战争牵涉到敌情、武器、情报、地理、天气等诸多复杂的因素，战机瞬息万变、稍纵即逝，需要指挥员在现场的临机决断。其次，专就中国的军事地理而论，战争本就受地理因素影响巨大，而中国各地地理从南到北、从东到西、从高原山地到平原湖泊、从革命的核心区域到边缘区域，差别悬殊（应星、荣思恒，2020），指挥员如果不是在战争第一线亲察，是难以做出精确的判断和恰当的部署的。再次，从游击战的战略来看，中共抗日战争以山地游击战为主要战略，这种战略比正规的运动战具有更高的机动性、分散性，用施密特（2003）的话来说，是“对大地的依托性”更强，因此，远程的具体指挥对游击战更加不适用。最后，从中共根据地的局势来看，根据地处在被敌人切割的分散状态，交通通讯不便。根据地往返延安的道路漫长而艰辛。延安时期的电报通讯虽然较土地革命战争时期已大为改善，但传达的信息毕竟还是有限且有一定的时滞性，指挥员无法完全靠上级电文来指挥战斗。故此，在抗日战争和解放战争中，毛泽东及中央在战役战斗上是放手让根据地及主力军负责人去指挥的。

值得注意的是，所谓战略的集中指挥与战役战术的分散指挥，这种区分并非绝对的。各野战军的军事首长并不仅仅是战术家，而且是具有战略眼光的军事家。尤其是对于那些特别卓越的野战军军事首长来说，他们作为军事家的眼光甚至可以直接影响或改变中央的战略决策。粟裕在解放战争时期对淮海战役的战略构想就是一个非常经典的例子。在粟裕看来，“进行一个战役，首先要从战略上考虑，战役要同战略相结合，当前要与长远相结合”（粟裕文选编辑组，2004：639）。正是基于这种思想，他在1948年1月中央要求华东野战军分兵渡长江南下的情况下，大胆提出了集中兵力在中原黄淮地区打歼灭战的战略构想。虽然毛泽东在与有关军事将领商议后坚持原来的计划，但粟裕一直“斗胆直呈”，据理力争。他后来回忆说：“要不要向中央提出建议，开始我是有顾虑的。主要是担心自己看问题有局限性，对中央如此重大的战略决策提出不同看法，会不会干扰统帅部的决心。但又想，作为一个战役指挥员，在即将执行上级赋予的作战任务时，应当结合战争的全局进行思考，从全局上考虑得失利弊，把局部和全局很好地联系起来。全局是由许多局部组成的，从局部看到的问题，也许会对中央观察全局、做出决策有参考价值。”（粟裕，2007：429）四五月间，粟裕奉命到河北平山，向毛泽东和中央书记处当面汇报。中央最后决定采纳粟裕的建议。9月24日，粟裕提出进行开辟苏北战场的“小淮海战役”的构想，迅速得到中央批准。到了11月8日，他又根据当时的战情变化，把“小淮海战役”设想建议改为在南线进行战略决战的“大淮海战役”。此电文同样得到了毛泽东的迅速批准（中共江苏省委党史工作办公室，2006：312-315，359-370）。1948年5月在毛泽东决定采纳粟裕的建议时，就决定调开华野司令员兼政委陈毅，把华野交给粟裕指挥。虽然粟裕坚决要求保留陈毅在华野的职务，但他作为副司令员被授予了战役指挥的全权，对战役胜败负全责。用他自己的话来说，是向中央立下了军令状（粟裕，2007：430），而用本文的术语来说，就是中央把华野打大仗的重任发包给了粟裕。

为了更好地理解中共赋予主力军负责人的军事决策裁量权，我们可以对比一下蒋介石的军事指挥风格。抗战时期，蒋介石常常超越正常的指挥体系，通过电话、密电、手令等方式越级指挥军、师一级的部队，事无巨细，一插到底。蒋介石这种越级指挥的风格一方面与他的性格特质、成长经历、军事素养等因素有关，另一方面也与国民党军内部组织形态上的分门别户有关。蒋介石利用个人威望和人际网络，越过军委会、军令部，直接同军队系统中的不同层级进行互动，虽然有助于缓和不同军事集团间的摩擦，润滑运作不灵的指挥体系，但是更经常的后果是指挥命令混乱、将领责任心削弱、指挥层级被破坏后的抗命行为（陈默，2019）。毛泽东在集中精力进行战略规划的同时，在某些情况下也并非没有越级指挥的行为，不过，他自己是非常清楚的：“上级对下级某些具体行动意见，可以而且应该作为‘训令’提出，但决不应作为不可改变的‘命令’。越是地区广大，情况复杂，上下级距离很远，这种具体行动的独立自主权限就越应加大，越应使之多带地方性，多切合地方情况的要求，方能培养下级与地方人员的独立工作能力，应付复杂的环境，发展胜利的游击战争”（毛泽东，1984a：45-46）。蒋介石缺乏节制的包办式的越级指挥风格成为国民党军队失败的因素之一。

（二）根据地的财经自给

根据地的财经自给是军事发包制的核心内容之一。毛泽东（1984b：278）对此的说法是：“‘统一领导，分散经营’的原则，已被证明是我们解放区在目前条件下组织一切经济生活的正确的原则。”1942年颁布的《八路军、新四军供给工作条例》就此有更具体的说明：“我军供给工作的环境，是处在长期的、持久的、不断的战争环境中。地区辽阔，部队分散，交通的困难与敌寇的破坏和封锁，一切财政经济来源不易，主要依靠‘自力更生’和仰给于人民大众。因此，各级的经费，不能完全依靠向上级请领，特别是遇着财政经济困难时，必须由下级尽量自行设法解决；但由于各个根据地资材及其他条件不同，又必须要求在统一领导下，按统筹统支的原则，有计划的进行调剂和补助。……必须统一领导，规定共同的供给制度，以战略地区为单位，在统一的原则下，主动的独立的计划进行工作”（后勤学院学术部历史研究室，1991a：545-546）。虽然在财经工作和军事决策上都讲统一和分散的结合，然而，由于财经工作具有更强的地方依赖性，因此，中央在财经上的统一领导力度相较军事领导要弱得多，相应地，以战略地区为单位的根据地在财经上的自主性则要高得多。各大根据地自行发行货币，各管收支。而向国民政府索取军饷、没收罚款、捐募、征税、借粮、发行公债、组织公营经济，这些主要的筹集粮款方式的运用在不同的时期、不同的根据地都不尽相同（中华人民共和国财政部，1990：195-199）。供给工作条例上所说的“统筹统支”“有计划的进行调剂和补助”基本上限于各大根据地内部，较少在敌后根据地与延安之间展开，而敌后根据地之间的调剂更是几无所见。甚至当一个根据地的部队奉命调到其他根据地时，该部队所筹的军费仍归己用。例如，抗战中其他部队调到晋冀鲁豫根据地时所带去的1766.5万元经费仍由原部队使用（黄同，1990：792）。筹措战争后勤资源不外乎四个渠道：取之于民，取之于己，取之于友，取之于敌。其中以前两个特别是第一个为主渠道。各根据地既必须不断发展壮大，又得自行解决养兵的问题。这可以算是一种比较彻底的财政包干制：几无拨款，也无固定上交，自己找饭吃、找衣穿，自我筹资，自担风险。

当然，延安和各敌后根据地的财经关系并非绝对独立的，它们之间还是存在着一种补充性、非制度性的调剂关系。“皖南事变”爆发前，陕甘宁边区的经济状况较好，来自国民政府的拨款、苏联的援助款以及各界爱国人士的捐款都较充分，而八路军在刚出师山西敌后时经济非常困难，各师可以领到部分下拨军费（新四军军费由国民政府另行直接拨付）。比如，1939年国民政府每月拨给八路军军费55万元，延安留守兵团、中共中央和陕甘宁边区政府留下25万，八路军前方分得30万。在后来的军费分配中，延安和八路军也都各占一半左右（孙艳玲，2015）。当然，这些军费在八路军实际的开销中仅占很小的比例。“皖南事变”发生后，国民党停发了八路军、新四军的军费，又加大了对延安等地的经济封锁，外来援助难以抵达，而奔赴延安的各方进步人士却越来越多，靠政府供养的“公家人”从1937年的1.4万人上升到1941年的7.3万人，占陕甘宁边区总人口比例高达5.37%（郭清树等，1987：184）。敌后根据地在1940年前后也进入了经济困难时期。为此，延安和敌后根据地都开展了大生产运动，发展经济，保障供给。敌后根据地在努力自救的同时还对延安有所支援。比如，1940年 6月初徐向前从山东根据地返回延安时给中央带回现金 50万元法币；山东还向延安先后输送了13万两黄金（《徐向前传》编写组，2007：237；孟英，2013）；1942年6月晋察冀根据地几经周折，为延安送达了300万法币（李赤然，2006：190-191）。在解放战争时期，晋冀鲁豫解放区1947年9月一次就给延安送去了10万石粮（《贺龙传》编写组，2015：235）。有两个敌后根据地与延安的经济联系非常特殊。一个是新四军所在的华中根据地。华中是中国的富庶地区，新四军在这里的经济困难相对较小。但是，一方面因为华中距延安甚远，路途面临重重封锁，军政干部往来尚且非常艰难（如新四军三师参谋长彭雄和八旅旅长田守尧就牺牲在去延安的路上；而刘少奇一行人1942年从华中返回延安竟然经过了九个多月的长途跋涉，穿越了敌人103道封锁线），更不用说粮款运送了（中共中央党史和文献研究院，2018：404、451）；另一方面，华中根据地本身并不是一块地域完整的根据地，而是被敌军分割得七零八碎，其财经基本上是以各师为单位分散经营的，军级统筹的规模很小，所以，在目前可见的史料中似乎很少看到新四军对延安的经济支持。而另一个根据地的情况与华中正好相反。晋绥根据地因为与延安仅一河之隔，有着极其密切的经济关系，尤其是敌人加剧割断晋察冀、晋冀鲁豫与陕甘宁的联系后，两者的关联更显重要。1942年、1947年陕甘宁和晋绥先后两次实行财政、行政统一，由西北财经办事处统筹两地后勤。抗战后期晋绥支援陕甘宁的部分占晋绥财政总支出的50%—60%，有时甚至达到80%，晋绥的“特货”贸易就是其中一个比较重要的物质支持渠道。解放战争期间，从1946年到1948年，晋绥财政给延安财政援助资金高达39211.94亿元，占晋绥财政总支出的73.69%；支援陕甘宁边区粮食19.2万石，占晋绥供粮总支出的13.74%（刘欣、景占魁，1993：266、457；岳谦厚，2016）。晋绥根据地的主力军先后被抽调到西北野战军中。从某种意义上说，晋绥根据地从1942年起就逐渐失去了独立性，成为陕甘宁的卫星区。总的说来，除了晋绥以外，其他根据地对延安的经济支援属于非常规性的，延安及各敌后根据地财经的自给自足是最基本的原则。谁经济搞得好，日子就好过；谁搞得不好，日子就难过，甚至直接危及生存。

各敌后根据地的财经自给既有大体相似的发展轨迹，也存在明显的区域差异。从相似处来说，它们从前期到后期大体都经历了这样一个过程，即从较为混乱的粮饷就地自筹到逐渐规范的区域财政秩序，从部队自筹到政府统筹，从合理负担到征收统一累进税，从施高压于地富到减租减息，从单纯筹款到生产供给并重。而从相异处来看，晋察冀根据地的财经以秩序规范见长，晋冀鲁豫根据地的财经以生产自给见长，山东根据地的财经比较强调节约，晋绥根据地与陕甘宁的财经日益一体化，华中根据地的财经呈现出高度的分散性（郭清树等，1987；李玉蓉，2017）。这里差别最大的是华北和华中根据地。按照刘少奇的说法，华中根据地的中心工作一般比华北迟两年。华北开始实行“精兵简政”时，华中根据地的脱产人数还不到2%，面临的主要任务并非精简而是扩大（中共中央文献研究室，2008：413）。

（三）根据地的属地管理

抗战初期在敌后根据地的建立和扩大中，曾出现过根据地的党政军“三权鼎立”、互不隶属的情况。1942年9月1日中央政治局通过了《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》（下文简称“九一决定”），明确提出在根据地建立党的一元化领导体制：“根据地领导的统一与一元化，应该表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会。……党的领导一元化，一方面表现在同级党委党政军各组织的相互关系上，又一方面则表现在上下级关系上。在这里，下级服从上级，全党服从中央的原则之严格执行，对于党的统一领导，是有决定意义的。各根据地领导机关在实行政策及制度时，必须依照中央的指示。……下级党政军民组织对上级及中央之决议、决定、命令、指示，不坚决执行，阳奉阴违，或在解决新的原则问题及按其性质不应独断的问题时，不向上级和中央请示，都是党性不纯与破坏统一的表现”（中央档案馆，1991c：427、433-434）。1942年12月1日，中央再次发布《中央关于加强统一领导与精兵简政工作的指示》，进一步指出：“各根据地许多都是机关庞大，系统分立，单位太多，指挥不便；干部堆在上层，中下层虚弱无力；军区、分区，两级有些缺乏领导中心，许多人谁不服谁，而不能承认一个比较强一点的同志为领导中心，这些现象，与目前及今后极端严重的分散的游击环境完全矛盾着，如果再不改变，简直是自杀政策。……在军区、分区两级建立领导核心，军区建立领导一切的区党委、或中央分局，只留三个主要负责人，分负党委、政府、军队责任（其中一个为书记是领导中心）”（中央档案馆，1991c：465）。这两个文件基本上改变了抗战初期根据地多头管理的乱局，确立了根据地的一元化管理，在“一切服从战争”的最高原则下，中央授予各大根据地党委领导属地一切工作的全责。这种属地管理的授权当然不是一成不变的，而是以战争结果作为绩效考核最主要的手段。战争的起因和过程是极其复杂的，但战争的结果却是一目了然的，比起和平时期的经济绩效考核来说，战果考核更为简明清晰。中央把根据地领导一切的大权交到一两位主要负责人手上后，谁主管谁负责，谁失利谁挪位。各根据地的战役战术自行决定，财经工作自给自足，而最后由战争结果来检验根据地肩负一元化领导责任的人是否合格适用。这种一元化领导、战果导向、人格化担责的特点是军事发包制的又一个重要内涵。

1942年9月以后，中央先后建立和健全了各大根据地的中央代表机构：陕甘宁成立西北局，高岗为书记；晋冀豫成立太行分局，邓小平为书记；晋西北成立晋绥分局，关向应为书记；充实了北方局和山东分局，杨尚昆和朱瑞分别为书记；健全了晋察冀分局，聂荣臻为书记；华中局由饶漱石代理书记（中央组织部，2000a：87-233）。各中央局（分局）均直属中共中央。下面来看看五大敌后根据地及其后所对应的解放区的属地管理和战果考核情况。

晋察冀分局长期由聂荣臻任书记，他同时也是根据地的最高军事首长。晋察冀被中央誉为“敌后模范的抗日根据地及统一战线的模范区”（聂荣臻，2007：345），政绩出色，战绩也很突出。聂荣臻在华北一身二任的情况一直延续到1949年。

晋冀（鲁）豫根据地最初并存着北方局和太行分局两个领导机关，1943年太行分局被撤销，由邓小平代理北方局书记，与根据地军事首长刘伯承搭班子。由于战绩突出，邓小平、刘伯承这个主力野战军领导格局一直延续到1949年。

山东根据地建立一元化领导的过程最为曲折。这主要是因为山东境内原无主力武装，1938年山东地方党组织发动起义，并由八路军一二九师和北方局派出领导，建立起八路军山东纵队，而1939年3月一一五师部分主力又进入山东。八路军一一五师和山东纵队是两支在不同环境中成长起来，有着不同的经历、条件和作风的部队。山东纵队后来整合为八路军第一纵队，由徐向前、朱瑞分任司令员和政委，由延安授权统一指挥山东境内的八路军部队，但由于多种原因，根本指挥不动由陈光任代师长、罗荣桓任政委的一一五师。1940年6月徐向前被调回延安。1941年中央重新整合山东领导机构，由朱瑞任山东分局书记，罗荣桓为山东军政委员会书记并主持军事工作。此后，在朱瑞和罗荣恒之间仍存在着诸多不和之处，后来更因为1941年冬第一纵队与一一五师在反“扫荡”中配合不够，损失较大，双方互有指责。在毛泽东的授意下，刘少奇1942年2月到山东指导工作，对双方均有批评，但批评的重点对象是朱瑞。虽然刘少奇入鲁期间并未变动朱瑞的职务，但中央支持罗荣桓的倾向已经非常明显。1943年2月陈光调延安学习，罗荣桓任一一五师代师长兼政委兼山东军区司令员；8月，朱瑞调延安，罗荣桓任山东分局书记，山东终于形成一元化领导格局（金冲及，2020；郭宁，2018）。中央最后决定由罗荣恒替代朱瑞作为山东一元化领导核心固然有各种复杂的考虑，而一一五师的军事实力和战绩远在第一纵队之上，在徐向前调离后，朱瑞的军事指挥能力也无法与罗荣恒相比，这是其中很重要的因素。解放战争开始后，罗荣桓率军入关，与林彪在东北野战军搭班，山东交由陈毅率领的新四军部队。

华中根据地在“皖南事变”后长期由饶漱石和陈毅分任党军负责人。到解放战争时期，陈毅和粟裕分任山东野战军和华中野战军司令员。不过，陈毅在山东的战绩不佳。1946年10月15日毛泽东指示两支野战军协同行动，“在陈领导下，大政方针共同决定（你们六人经常在一起，以免往返电商贻误戎机），战役指挥交粟负责”（中共中央文献研究室，2013：141-142）。1947年1月，两支野战军正式合并为华东野战军，陈毅为司令员兼政委，副司令员粟裕负责战役指挥。1948年5月，陈毅保留华野职务但实调中原野战军，华野由粟裕实领其事，全权负责。陈毅是毛泽东的老战友，资历深厚，战功卓著，然而，在指挥大兵团作战不太顺利的情况下，他的军事指挥权为老部下粟裕所取代（张雄文，2013：69-228）。

晋绥根据地由关向应（他不久即因病由林枫代理其职）与贺龙分任党军负责人，对抗战胜利尤其是陕甘宁的安全做出了重要贡献。但从1943年4月起，鉴于陕甘宁和晋西北在军事和财经上已经实现统一，晋绥分局由中央直属改为归西北局领导。到解放战争时期，晋绥根据地的主力军先后被抽调，贺龙转而主要负责西北野战军的后勤工作。晋绥根据地的这些变化与战绩无关，而是因其紧邻延安的地理位置做出的政策性调整。

可以发现，除了晋绥根据地情况特殊、军事承包的性质很弱外，其他根据地主要领导人位置的延续或变更均与战绩直接相关。有的一元化领导由政治、军事均强的一个人担任，如晋察冀的聂荣臻；有的一元化领导则由两人分担政治和军事责任，如晋冀（鲁）豫的邓小平、刘伯承，新四军后期的饶漱石、陈毅。晋察冀根据地和晋冀（鲁）豫野战军（即中原野战军）的军事承包性质从抗日战争一直延续到解放战争。抗日战争时期由罗荣恒取代朱瑞的山东分局书记，解放战争时期华野军事负责人由陈毅替换成粟裕，充分体现出“一切服从战争”、谁对军事局面最有利就由谁上位的原则。不过，朱瑞的去职带有比较明显的问责意味，回延安参加整风时受到了批评；而陈毅的名存实调比较体面，不伤威望。战争时期高级军政干部资源极其珍贵，中央多本着教育和爱护干部的原则，对事不对人，轻易不予撤换或问责。然而，在确立根据地一元化领导核心的问题上出现矛盾和争议，进而影响到根据地的发展和军事进程时，中央会毫不含糊地做出决策，把他们认为最合适的人放在根据地军事承包人的位置上。

值得注意的是，“九一决定”所说的根据地的一元化领导，主要是指根据地党委在横向上对其他机构（军队、政府等）的事务（含军务、政务、财务等，下同）领导以及在纵向上对下级党委的事务领导，这种领导并不包含高级干部的任免权。一元化的中共中央要领导中共的一切工作，其中的一个关键机制就是党管干部。毛泽东早在1938年的六届六中全会上就已提出：“领导者的责任与工作，归结起来，只有两件事：出主意，用干部。一切计划、决议、命令、指示、文告、著述、讲演等等，都属于‘出主意’一类。使这一切‘主意’见之实行，必须团结干部，推动他们去做，都属于‘用干部’一类”（毛泽东，1984c：250）。1940年11月7日，总政治部关于干部管理权限有着明确的指示：“甲、对连、排、班干部之提升，先由支部提出意见，经旅、团级军政委员会讨论，由旅、团级首长命令委任之。乙、对营、团干部，由政治机关提供政治方面材料，由旅、师军政委员会讨论，由师级首长命令委任之。但团级首长之任免，须报告总部及军委追认。丙、旅师级纵队干部，由前总、军委批准之”（中央组织部，2000b：554）。而在这个指示颁布前，部队就已经是按下管三级（甚至四级）的原则管理干部的。1940年7月18日八路军一二九师关于干部任免权限的规定是：“一、营级以上干部之调动及任免由师决定之；……三、连排级以上之干部之调动及任免，由旅（军区与旅同）决定之；四、班级干部之调动及任免，由团决定之”。晋察冀军区的干部管理权限也与此大同小异：“营一级由军区命任，连一级由分区或支队命任，班排由团命任，团旅以上经总部批准奉命任之”（总政治部干部部，2004a：312、421）。这种在军队干部中下管三级的规定一直持续到解放战争：“如为提升，须经高三级党委讨论决定（例如提升连长须经旅委批准）；如为调动配备须经高二级党委讨论决定（例如连长调动或连长改任政指者须经团委讨论决定）”（总政治部干部部，2004b：1167）。而中央组织部一般按照下管两级（到三级）的原则来管理地方干部：中组部“经中央同意派遣相当于省委委员和区委委员以上的干部，统一管理中央和各地党部的干部调剂”（中共中央文献研究室，2015：331-332）。也就是说，中央给根据地下放了军事指挥权和财政自筹自用权，并以军事胜败为主来决定根据地和主力军一级负责人的去留，不过，中央并没有下放高级干部的用人权。根据地负责人只能任免营级军事干部和地委以下层级的地方干部。不过，根据地领导人仍然有旅团级干部的提名权。一般来说，由于中央距离遥远，机构又很精简，总政治部和中组部很难及时而全面地掌握根据地干部的具体情况，所以，除一些特殊情况外，中央对根据地辖区主要干部的任免还是比较尊重根据地领导人的提名的。比如，毛泽东1938年2月在部署开辟冀东根据地时就明确指示，其干部主要由晋察冀军区司令员聂荣臻负责配备；1941年1月，一二九师规定：“营团干部由师首长任命之，但两级之任免均报总部及军委。旅级干部由集总、军委任命之”；而江渭清的新四军第六师16旅政委兼苏南区党委书记则是由华中局在1941年1月直接任命的（聂荣臻，2007：316；总政治部干部部，2004a：375；江渭清，1996：164）。大体而言，中央的人事权执行得相对严格的是下管二级（师旅级），而团级干部较多通过提名权的运作方式交由军区实际管理。到解放战争时，指挥层级增多（军委—野战军【军区】—兵团—纵队【军】—师—旅），中央的军事用人权扩大到下管四五级，但军区实管的干部也提升到师旅两级。中央军委1949年1月指令：“师或旅级干部仍须照中央规定，由军委（政治干部由军委及总政）正式任命，为了照顾工作，在未接到军委正式命令前，可由军区先行委任”（总政治部干部部，2004b：1232）。总的说来，在根据地的军事发包制中，事务权与用人权存在着一定的分离，但这种分离也不可高估。

（四）战略根据地内部下延的军事发包制

前文所说的各大敌后根据地均属于战略区域，也可称为“战略根据地”。实际上，军事发包关系不仅存在于战略根据地与延安之间，还下延到战略根据地内部的军区（八路军师级与新四军军级）与军分区（八路军旅级与新四军师级）之间。这是因为，在一个战略根据地内部基于地理、军事的形势又可以分为若干小根据地，如晋察冀根据地包括第一到第四军分区所在的根据地以及冀中、冀热辽根据地等；新四军七个师则均自成一个根据地。这些小根据地本身有相对独立的军事指挥权和财政自主权，还有基层干部的任免权。按照干部下管三级的原则，军分区一般有连排级干部的任免权或提名权。而到了军分区以下的区域（如团或县），无论军事权、财政权还是人事权，其相对独立的空间都被大大压缩，因此，不复存在军事发包关系。中央1942年12月1日关于一元化领导的指示也很明确：“在军区、分区两级建立领导核心”（中央档案馆，1991c：465）。

应该看到，自抗战中期以来实行精兵简政的政策，根据地各级领导机关本身很精简，有时还根据战争形势的需要实行“主力部队地方化”的策略，所以，从军分区到军区以及从县团到军分区的上升空间都非常有限，只有军分区以下的基层干部岗位空额较大、流转较快（赵诺，2017）。由于高层职位稀缺，而干部任免权又是下管三级的，所以，在军事发包制中不可能像行政发包制那样并行开展横向的政治锦标赛（周黎安，2017）。军事发包制的基本目标是根据地的生存和发展，承包者能够经受住战争反复的、残酷的生死考验就已属当之无愧的英雄了。

战略根据地下延的这一级军事发包关系与延安和战略根据地之间的关系相较，由于地理邻近，交通通讯较为方便，因此上下关系更加紧密，其统一性也就更强。就军事来说，在战略根据地范围内统一行动的情况非常普遍；就财经来说，常在战略根据地范围内发行统一货币（许树信，2008），粮款进行调配的情况也比较常见。例如，在晋察冀根据地内部，冀中根据地这个粮仓被聂荣臻称为“晋察冀的乌克兰”，向北岳根据地支援了大量粮食（聂荣臻，2007：420）。又如，新四军七师1942年向军部解款达749万元（后勤学院学术部历史研究室，1991b：72）。

当然，这种下延的军事发包关系有比较明显的时间和地域差异。从时间上说，大体以1942年“九一决定”为界，分为前后两个阶段。此前，属于在上级粗勾的战略行动方向下自行建立和扩张根据地的时期，一干人带着若干条枪到处打地盘，谁打下的地盘归谁，甚至有像张爱萍那样独闯皖东北，拉起一支雄师——新四军第三师9旅——的情况（张胜，2016：2-100）。但这样难免出现同一地面归属不一、互不听令的乱局。在“九一决定”之后，各地逐渐建立起一元化领导格局，实际上也就建立了更明确的军事承包关系。这使军分区一级的权力和责任都更大，上级对治理失当的问责也更严格。1943年6月，山东根据地冀鲁边军区司令员兼教导第6旅旅长邢仁甫拥枪自重，投敌叛变，使冀鲁边区遭到严重破坏。1944年1月，冀鲁边区与清河区合并为渤海区，区委书记、军区司令和行署主任均由原清河区的人出任（山东革命斗争回忆录丛书编委会，2014：244-259；八路军第一一五师暨山东军区战史编辑室，2017：202-220）。这实际上意味着冀鲁边区被清河区合并了。这是在军事发包制下问责的一个典型例子。

从地域上说，八路军和新四军之间有较大差别。前者的几块根据地大体都是连片的，而后者没有连片的根据地，所谓华中根据地实际上是由8块被切割得非常零碎的小根据地组成的。因此，新四军的分散性要比八路军高得多。最特别的例子是李先念领导的新四军第五师远在大别山，是一支始终孤悬敌后、独立作战的部队，实际上很难为新四军军部的指挥所辐射，1942年7月以后就划归中央军委直接指挥了。在八路军内部则有建立基础各不相同的三种根据地：一是由八路军主力开拓、地方党组织协助建立的根据地，如晋察冀、冀鲁豫、晋西北根据地；二是以地方党组织为主建立、八路军协力的根据地，如冀中、冀热辽根据地；三是由八路军主力和地方党组织共建的根据地，如山东根据地（张新法，2001；黄道炫，2015）。后面两种特别是最后一种根据地的军事承包关系比第一种要复杂得多。　　

从抗日战争时期到解放战争时期，军事发包制在实施机制上一以贯之，在展开区域上因解放战争的快速推进而有较大变化。到1949年4月，五大解放区均以解放军五大主力军为支撑：彭德怀的一野支撑了西北解放区；刘伯承、邓小平的二野支撑了中原解放区；陈毅、粟裕的三野支撑了华东解放区；林彪、罗荣恒的四野支撑了东北解放区；聂荣臻、薄一波的华北军区支撑了华北解放区。1949年10月中华人民共和国成立后，以此军事格局为基础，在全国设立了五大行政区，其中中央局书记、军政委员会主席和军区司令员由一人担任的有三个区（东北的高岗、西北的彭德怀、中南的林彪），另外两个区由两人分任主要负责人（西南由邓小平任西南局第一书记，刘伯承任军政委员会主席兼军区司令员；华东由饶漱石任华东局第一书记兼军政委员会主席，陈毅任军区司令员）。只有华北比较特殊，因为此前建立的华北人民政府所辖五省二市改为中央直辖，中央人民政府许多机构均以华北人民政府为组建基础，所以华北既未建立大行政区，华北人民政府也在新中国成立后不久宣告终结。不过，华北局和军区依然保留，由薄一波任华北局第一书记，聂荣臻任华北军区司令员。显然，五大行政区的一元化领导是以军事首领为主的。由于大行政区和各中央局相当高程度的权力集中，这些区域内具有浓厚的军事管制性质，军事发包制的发育在1949年达到了顶峰。当然，中央同时也在不断加强中央集权，如关于请示报告制度的建立、关于全国财经政策的统一、关于下管三级的人事权限的严格规范，等等，其基本战略是在分区经营的基础上有步骤有重点地走向统一（范晓春，2011）。

实际上，由军事将领主导各行政大区的局面在新中国成立后只持续了很短的一段时间。中南军区司令员林彪1950年3月进京养病，第一政委罗荣桓4月出任总政治部主任，中南局事务后由第二书记邓子恢负责；西北军区司令员彭德怀10月远赴朝鲜战场，西北局第二书记习仲勋成为实际负责人；西南军区司令员刘伯承11月到南京筹建和领导解放军军事学院，直到1957年进京；作为华东主要军事负责人之一的粟裕12月去苏联治病，华东军区司令员陈毅留在上海，与饶漱石构成制衡关系；华北军区司令员聂荣臻1949年任解放军代总参谋长后，几乎不再过问华北军务，而华北另一位重要军事负责人徐向前在新中国成立初期多处在养病状态，只有东北军区司令员高岗和西南军区第一政委邓小平暂时未动。从1952年7月到1953年1月，五大行政区首脑均被陆续调入中央任职，包括东北局第一书记高岗、西南局第一书记邓小平、华东局第一书记饶漱石、西北局第二书记习仲勋和中南局第二书记邓子恢。1954年2月“高饶事件”被披露，6月中央通过了撤销行政大区的决议。在此前后，另外三位重要的军事将领叶剑英、贺龙、陈毅也先后从华南、西南和华东调入北京。大行政区的撤销和主要军事将领的悉数进京使军事发包制不再有存在的基础。

1954年，在终结军事发包制的同时，中央逐渐开启了行政发包制的试验：省级政府在经济事务上被赋予一定的自主权。1956年，毛泽东（1999：32）在《论十大关系》一文中初步总结了中央和地方的关系：“建国初期实行的那种大区制度，当时有必要，但是也有缺点，后来的高饶反党联盟，就多少利用了这个缺点。以后决定取消大区，各省直属中央，也是正确的。但是由此走到取消地方的必要的独立性，结果也不那么好。……为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。同时，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊”。可见，“统一领导，分散经营”在某些时候、在一定程度上仍被用于规范中央和地方的关系，只是这时的地方经营已从军事经营变成经济经营了。关于从新中国成立之初到改革开放时期行政发包制的发育发展过程，周黎安（2017）已有初步研究，本文不再赘述。

（一）军事发包制与当代中国的国家政权建设

传统中国在其王朝稳定时期基本上是以文御武，并通过恩宠和利益让渡换取军事将领的政治效忠；在战乱时期，军事将领常常拥兵自重，割据称雄。清咸同年间的地方军事化开启了“兵为将有”（罗尔纲，1986）的格局，世兵制改为募兵制，武装力量成为对统帅私人效忠的私家军队。国民党继北洋军阀后仍不改军阀性质，只是通过派系整合和利益交换来勉强维系军阀共治局面，但时不时会出现类似“中原大战”这样的混战局面。中国共产党在参与黄埔军校的建设中习得了建立“党军”的最初经验，后经古田会议正式确立了“党指挥枪”的原则。然而，中共所走的通过武装起义创建根据地的道路使其军队实际上长期处于高度分散状态。尤其是到抗日战争时期，全民参与抗战，敌后根据地进行了大规模的动员，部队发展很快（但在1941—1942年间非常艰难）。在根据地局部执政的条件下，中共军队面对着如何平衡可动员性与可控制性的张力。正是在这个意义上，可以看到军事发包制的独特作用。一方面，中共通过思想整风强化了党员的党性及纪律教育，并通过下管三级的人事权牢牢控制着根据地的高级军政干部；另一方面，中共又通过两级军事分包把进行武装斗争、发展根据地、谋求生存与发展的事务权整体委托给了军区和军分区。特别是1942年“九一决定”出台后，根据地的这两级均实现了一元化领导，大大强化了其军事发包制的性质。从1943年到1949年，各根据地既发展迅速又令行禁止，虽然还偶有高级将领叛逃或腐化的情况出现，但像冀鲁边区邢仁甫那样拥枪自重、对抗上级、最后投敌的情况已近乎孤例了。可以说，张弛有度的军事发包制有效地解决了动员与控制、集权与分权的张力问题，成为一种与中国传统德治政体有别的新的治理形态——“军事地方化”及“新德治”（应星，2009，2018b）——的基本制度依托，完成了对社会主义中国独特的起始塑造。换言之，中共从敌后根据地到解放区，一直成功地把分割状态下的局部执政当成铸造现代政党之军政能力的重要通道，为1949年后全面的国家政权建设做好了准备。

1954年军事发包制终结后，一方面在地方上逐渐形成了行政发包制，另一方面在军事上开始了中国独特的军队正规化、现代化建设道路。这个道路与欧美的军队职业化道路迥然有别，它体现为以下几个基本特点：军队受执政党绝对的领导；军队几乎完全隔断与地方政区的联系，由中央直属，实行最严格的“条条”管理；军队干部均实行委任制，并自始至终坚持“下管三级”（有些到四级）的干部管理权限（正师职以上均由中央军委任命，大军区任免正团和副师，军任免副团和正营，师任免副营到排，团以下无干部任免权）；连排以上的部队跨区调动须中央军委主席批准；志愿兵役制改为义务兵役制；供给制改为薪金制，等等。这些举措使得中国军队具有相当高的稳定性。比如，军队在“文革”中虽然受到严重冲击，却仍是稳定全国局面最重要的支撑力量(于化民、胡哲峰，1999；边树鹏，1994)。可以说，中国军队在当代中国的国家政权建设中一直发挥着独特而重要的作用。近年来，中共开始进行军事体制改革，在保持既有军事特色、适当借鉴外军经验的原则下推行军官职业化成为其中一个重要的发展方向。

（二）军事发包制与帝制中国的行政发包制的比较

如前所述，当代中国的行政发包制有两个历史渊源：帝制中国的行政发包制与革命中国的军事发包制。周黎安（2017）和周雪光（2017）分析了前者，而本文分析了后者。现在需要延伸讨论一个问题：这两个渊源有何关联？对当代中国的行政发包制而言，究竟哪些属于帝制中国的遗产，而哪些是军事发包制的独特传承？

需要看到，这两个渊源有着某些共同的历史基础：中国自古一直是一个拥有广土众民的大国，权威体制和有效治理的张力、集权和分权的张力、秩序与活力的张力使帝制中国和革命中国都采取了属地管理、逐级发包的治理方式，正式与非正式的双轨治理并行，都有着高度伦理化的观念支撑体系。但是，这两种治理方式在人、财、事的具体机制上也有诸多不同之处。

首先来看财权。在军事发包制中，局部执政的中共中央并未建立中央级财政，中央和根据地之间不存在上交和留成的关系问题，各根据地更多是自定政策、自谋财源、自发货币、自给自足。一旦中共完成了全面的政权夺取，这种“诸侯经济”的状态自然就会迅速终结。而帝制中国和当代中国都是全面执政，财政、金融政策统一，“起运”与“留存”之间的分割和讨价还价是其经济意义上的发包制的题中之义。因此，在这方面，帝制中国的遗产对当代中国有更直接的影响。

其次来看人事权。帝制中国在基层州县政府实行的是“一人政府”（瞿同祖，2011），即使在省级高层政府，也有大量属于私人幕僚的非官方人员。虽然皇帝通过吏部控制着所有正式官员的任免，但仍有大批实际操控地方事务的人员并不在皇权直接控制的势力范围内。帝制的这种人事集权是粗疏的、简约的。而在军事发包制中，中共信奉“干部决定一切”，高度重视人事任免权，把所有参与革命的人都按照不同级别纳入干部行列进行一体管理，并一直坚持“下管三级（或四级）”的基本原则。这种人事集权既是精细的也是复杂的，因为根据地在运用和放大中央下管干部的提名权的问题上与中央存在着博弈的空间。围绕着干部管理权限的收放张弛是军事发包制与当代行政发包制之间独特的关联线索。当然，政治锦标赛是在职位众多、分类精细且人事权“下管一级”的前提下出现的新现象，它既无传统根源，也无军事发包制根源。

再来看纵向和横向治理的分野。帝制中国纵向延伸力量不足，横向保持着松散的一体化，某些“条”的关系用来补充“块”的关系。而在军事发包制下，只有“块”没有“条”，纵向控制较帝制更为紧密有效，横向则因被敌军刻意分割而强化了相互之间各行其是的状态。虽然新中国成立后消除了地区之间的人为阻隔，但军事发包制这种强纵向、弱横向的运作惯性仍对行政发包制产生了重要的影响。不过，在条块关系上，传统中国与当代有着更多的关联。

最后来看治理目标。帝制时期地方实行逐级分包，在“双轨政治”的支撑下，其任务清单是多中心的，要同时实现税收、司法、治安、饥荒等多方面的控制（萧公权，2017）。像“叫魂”（孔飞力，1999）那样的特殊事件的处理机制仅属于常规统治之外作为补充渠道的危机治理。而在军事发包制中，中共始终处于战争的紧急状态下，虽然同时有政权建设等多方面的任务，但中心目标却只有一个：一切服从于战争。因此，军事发包制充分体现出调动全部资源、集中所有力量、不受任何常规程序约束、一切为了赢得军事胜利的“运动型治理”（周雪光，2017）的特点。军事动员可谓“运动型治理”的极致。新中国之初虽然军事发包制很快为行政发包制所替代，但军事发包制这种“运动型治理”机制还是被移植到了经济建设和政治运动中。帝制中国的行政发包制固然也有这一面向，但在“运动型治理”的动员效能上是无法与现代的军事发包制相比的。

总的说来，帝制中国的行政发包制和革命中国的军事发包制以一种非常复杂的方式被结合进当代中国的行政发包制。为此，还需要专门比较一下军事发包制与当代的行政发包制。

（三）军事发包制与当代中国行政发包制的比较

从军事战争走向经济建设，从局部执政走向全面执政，从一切服从于战争到开始现代化建设，从战将主导到文才主导，军事发包制与行政发包制的实施背景明显有别。但这种不同仅是外在的不同，从其运作的机制来说，这两种发包制有以下三点实质的相同或相通之处：

首先，军事发包制和行政发包制的施行均以中央集权为前提。也就是说，发包制内嵌在政治权威等级中，作为中央的发包方与作为地方的承包方既不是市场平等关系，也非国民党那种军阀共治关系。军事发包制下的“中央号令、地方落实”与行政发包制下的“中央请客、地方买单”是同一性质的。在强调“干部决定一切”的列宁式政党中，中央的政治权威和战略决策主要通过党管干部的人事任免权来确保。

其次，军事发包制和行政发包制的施行均赋予了地方高度的自由裁量权和对实际事务的控制权。尽管战争状态的特殊性使军事发包制下的根据地的事权和财权比行政发包制下的地方政府要高得多，但地方分权的性质和方向是大体一致的。

再次，军事发包制和行政发包制的施行均表现出纵向整合度高、横向整合度低的特点。所谓“纵向整合”是指中央与地方以及地方内部不同层级之间的整合。所谓“横向整合”是指各根据地或地方政府之间的整合。在根据地被敌人沿铁路、公路、大江、大河严重分割的情况下（应星、荣思恒，2020），根据地之间交通阻隔，协调困难，基本上是各自为政，自求生路。这也是中共“山头主义”的一个由来。在毛泽东看来，“消灭山头，就要认识山头，照顾山头，缩小山头，这是一个辨证关系”（中共中央文献研究室，1995：151）。而行政发包制下同样表现出这种“山头主义”的特点：人为割断了属地之间的横向联系，阻碍了资源的横向流动和跨区域配置，地方保护色彩严重，甚至中共主要的军事发祥地——行政区交界处——反倒成为经济发展的落后地带（周黎安，2017：367、246—247）。

军事发包制和行政发包制的区别主要有以下几点：

首先，行政发包制的内驱力在于利益，既包括财政剩余索取的经济利益，也包括政治锦标赛中的政治利益，纵向发包制与横向锦标赛的结合使其具有相当的市场化色彩。而战争时期情况十分特殊。一方面，没有条件建立中央级财政，各根据地的经济大部分时候都处在勉强维持供给的状态，基本不存在剩余索取权的问题；另一方面，抗战中期以来为因应困难局面而实行“精兵简政”政策，从中央到军分区三级的机构十分精简，高层职位很少，有时还要根据形势实行“主力部队地方化”的政策，干部大多下沉到中层和基层，谈不上什么政治锦标赛的问题。战争面临的是异常严酷的生死考验，而战将更看重的是军人的荣誉和信念。因此，军事发包制的内驱力与行政发包制是明显有异的。本文之所以仍采用“发包制”一词来描绘战争状态下的层级关系，其主要内涵是指中央集权与地方分权的结合、财经自给、属地化管理等，而该词原有的市场化内涵并不适合军事发包制。

其次，行政发包制从中央到乡镇是层层分包，逐级实行属地管理，而军事发包制基本上限于在军区和军分区两级实行分包。之所以有此差别，有两个主要原因：其一，军事发包制实行的是下管三级的人事管理权，军分区以下几无人事权，也就很难谈得上属地管理了。而行政发包制自改革开放以来一个最重要的制度基础就是下管一级的干部管理体制改革，这使得从省到市（地区）到县的三级地方政府均手握干部任免权，由此才有开展政治锦标赛的可能性。需要补充说明的是，在根据地军区和军分区两级，虽然下管三级的原则使其无法直接掌控下级的任免权，但是，由于延安与根据地远隔千山万水，人手很少的中央机构对根据地众多的高级干部很难有广泛而深入的了解，所以，一般情况下还是比较尊重根据地的人事提名权的。这样一来，下管三级的原则在实践中往往演化为下管两级的变通。其二，在局部执政的情况下，根据地的范围并不算大，武装斗争的结果又是一目了然的，到军分区一级已经可以较精准地掌控全局，不必再将事权继续往下包。而行政发包制面对的是全国执政的局面，经济活动的结果和过程复杂多变，治理成本高，因此，需要逐级分包，降低监督成本。

最后，在行政发包制中，一方面自上而下的任意专断权有相当的行使空间，另一方面又穿插了“条块关系”，因此，行政发包的稳定性和适用边界受到了一定的限制。比较而言，在“行政”与“发包”的张力中，前者的色彩甚于后者（周雪光、练宏，2012；周雪光，2016）。而在军事发包制中，一方面割地而治的根据地、军情紧急的特殊性使自上而下的任意专断权受到了相当的抑制，另一方面基本不存在“条块关系”：中央在机构上高度精简；在财政上与陕甘宁边区打通，无独立的中央级财政，无制度化的钱粮上交；在军事上除陕甘宁留守兵团外，八路军、新四军主力均外放敌后。因此，根据地的属地管理权要大得多，其行政发包的稳定性更高，适用边界更广。也就是说，在“行政”与“发包”的张力中，后者的色彩甚于前者。

总的说来，军事发包制与行政发包制异中有同、同中有异，行政发包制的外壳里嵌入了军事发包制的某些内核。但战争状态毕竟是一种例外状态，军事发包制在战争时期行之有效，其内核移植到和平时期和全面执政局面中就可能出现一些负面作用。一元化领导权力过度集中，“上有政策、下有对策”，地方保护主义，这些看似在改革开放时代凸显出来的行政发包制的弊端，其实都与军事发包制的内核有着微妙的关联。无论是要探究行政发包制的效能，还是要革除行政发包制的弊政，都离不开对军事发包制这个根基的深入理解。

注释和参考文献（略）

（文清整理）